導讀
廣州—深圳“雙核”是廣東高質量發展的核心引擎，也是國內重要的創新載體、產業基地、消費中心。但廣深城市發展基礎、模式、路徑甚異，經濟、財政、民生、市場建設互有優劣，廣深經濟總量對比經歷了差距縮小、深圳反超，再到廣州追趕、廣深重新接近的局面。本文聚焦廣州和深圳的比較，重點回答以下問題：廣深經濟格局變化的背後有怎樣的時代和自身原因？廣州與深圳的產業結構有何差異？廣州與深圳財政形勢如何，分別對中央和省級財政的貢獻如何？未來廣深城市發展還有哪些獨特優勢？在廣州經濟規模弱於深圳的當下，廣州作為國家中心城市，如何謀求更大的提升空間、為經濟大省挑大樑做出更大貢獻？
摘要
廣州和深圳是我國內地除直轄市外經濟體量最大的兩個城市，2023年GDP規模分別達到3.04、3.46萬億元，貢獻了全國GDP的2.4%、2.7%，以及廣東省GDP的22.4%、25.5%。從體量看，已相當於中國臺灣地區的57.0%、65.0%，中國香港的112.5%、128.2%。
第一，“三十年廣州、十年深圳”體現華南第一城的變遷，2018年以來廣深差距重新收窄。廣州坐擁千年商都、廣東省會的優勢，在改革開放後三十餘年的時間裡穩居華南第一城。深圳憑藉“深圳速度”，持續拉近與廣州的差距。最新修訂的資料顯示，2012年深圳GDP首次超過廣州，2018年廣深相對差距達到最大，廣州GDP為深圳的83%，隨後差距重新收窄，2023年廣州GDP為深圳的88%。
第二，臨港不如臨“港”，區位稟賦、經濟要素等方面呈現“穗弱深強”。一是廣深地理區位特徵各異。廣州是“千年古港”，因貿易而興，但內河航運式微導致優勢下降；深圳因毗鄰香港而成為特區，抓住地理優勢、政策優勢積極支援創新創業，大力佈局出口導向型產業。二是廣州政區土地面積大於深圳，但農村區域佔比高，工商業建設用地指標反而不多，且地塊零散破碎，受土地的制約更嚴重。三是與廣州相比，深圳吸引了更年輕、更高學歷的人口，有利於勞動、知識密集型產業發展。
第三，廣州的城市定位從以往的強調都會門戶功能，轉向側重老城市新活力、“四個出新出彩”，發展重點從商貿物流功能轉向科技創新、先進製造業、現代服務業等，啟動人工智慧與數字經濟、城市更新“雙引擎”，加快城市發展的數字化、綠色化、國際化轉型，建成國際一流智慧城市，實現新時代的高質量發展。深圳立足於經濟和創新中心的定位，緊抓數字經濟、金融服務等重大機遇，成功實現城市經濟穩定增長。
第四，從經濟結構看，廣深產業結構不同，增長路徑各異，廣州依託汽車、化工、電子三大支柱工業和服務業，更多體現當地消費需求變化，深圳電子、資訊服務和金融業較強，經濟外向度、外溢性高，且創新投入和產出更集中。廣州傳統制造業佔比較高，傳統服務業功能齊全，而深圳電子製造營收超過廣州全部工業營收，服務業以金融、資訊為特色。這一差異的背後，或與汽車和化工處於轉型關口、產業空間佈局差異、人口和勞動力結構、服務業勞動生產率等因素有關。科技創新方面，目前廣州的R&D強度和企業研發投入均弱於深圳，全省高技術製造業和先進製造業集中於深圳。截至2023年末，廣深分別有A股上市公司154家、419家，2024年世界500強企業榜單分別上榜6家、10家。
第五，從財政看，廣州對省級財政貢獻高，而深圳財政自留比例較高，廣州一般公共預算可用財力約為深圳的一半，導致廣州更加依賴土地出讓收入。一方面，廣州籌集的各級一般公共預算收入合計僅為深圳的三分之二，或與經濟總量、產業結構等差異有關（詳見《》）。另一方面，經過“分稅制”的初次分配，以及轉移支付與上解的財政再分配，廣州創造的一般公共預算收入歸屬中央、省級、市縣財政的比重為57：10：33，深圳則為57：1：42，自留比例的差異達到9個百分點，導致廣深可用財力差距更加明顯。
第六，與深圳相比，廣州基礎設施和公共資源較為充足，為城市的宜居環境提供支撐，進而有望吸引勞動者前來定居和工作，或能夠成為人口集聚、產業發展、經濟繁榮的重要支撐。廣州的交通、教育、衛生等公共資源總量與人均資源普遍優於深圳。交通方面，廣州、深圳高速公路里程分別為1133、397公里，全市貨運量分別為9.1、4.1億噸，全市客運量分別為1.7、1億人次，市政道路面積分別為2.2、1.5億平方米。教育方面，廣州集聚了全省過半高校（84家），深圳僅有10家。衛生方面，廣州和深圳分別有298、151家醫院，其中三甲綜合醫院20、15家，執業醫師6.9、4.7萬名，常住人口每萬人醫師數36.6、26.4名。
第七，金融中心的優勢，或將推動深圳繼續成為全球創新高地。深圳是深交所所在地，對證券、基金和上市公司天然具有吸引力，金融業法人、存貸款餘額、創投活動等多個指標均高於廣州。由於深圳企業透過資本市場、投資機構融資更為便利，高技術、雙創等領域企業樂於落地深圳。廣州作為廣期所所在地，對於期貨機構具有一定吸引力。
第八，對標深圳乃至世界頂級城市，廣州未來可以從五個方面發力。一是堅持發展實體經濟，深耕新能源汽車、電子資訊、生物醫藥、網際網路和電子商務等賽道。二是最佳化頂層設計，例如調整最佳化市與區之間的財政收入分享方案，為各區招商引資提供合理的激勵機制。三是加大科技和教育投入，借鑑深圳本世紀以來新建和引進高水平研究型大學的經驗，研究新建1-2所世界一流研究型大學。四是深入開展土地整理和盤活低效用地，破除經濟發展障礙因素。五是增強金融服務科技和產業發展的能力。
風險提示： 預期政策環境超預期；統計和測算資料有偏差
目錄
一、千年商都與“深圳速度”：各有千秋的廣深經濟總量、地理區位與城市功能
二、“內向”的廣州、“外向”的深圳：不同的產業結構與不同的增長動力
三、省府門戶vs“計劃單列”：誰對中央和省級財政貢獻更大？
四、廣州與深圳城市競爭力具有哪些獨特優勢？
五、對廣州未來政策導向的思考
正文
一、千年商都與“深圳速度”：各有千秋的廣深經濟總量、地理區位與城市功能
廣州和深圳並立於嶺南大地，屹立於改革開放潮頭，為全國和全省經濟增長作出很大貢獻。廣州是國家中心城市，也是中國南方的千年商都，地區生產總值從1979年的48.8億元增加到2023年的3.04萬億元，按不變價格計算增長了144倍，年均增長12%，較全國平均增速高出3個百分點。深圳是我國第一批經濟特區，走出了一條“深圳速度”的發展道路，生產總值從1979年的2億元增加到2023年的3.46萬億元，按不變價格計算增長了3009倍，年均增長20%。2023年，廣州和深圳GDP佔全國的2.4%、2.7%，廣東的22.4%、25.5%，相當於中國臺灣地區的57%、65%，中國香港的112.5%、128.2%。
1、經濟總量：2012年深圳GDP總量超越廣州，2018年後差距重新有所縮窄
深圳建市以後經濟飛速發展，經濟規模逐步趕上廣州。2000年，深圳GDP規模相當於廣州的89%，2010年則達到廣州的95%。根據第四次經濟普查（以下簡稱四經普）資料修訂後的GDP資料顯示，2012年深圳GDP首次超過廣州，並保持領先至今。這一時間點早於過去普遍認為的2017年。2018年，廣深差距達到極大值，廣州GDP相當於深圳的83%。此後廣深差距重新收窄，2023年廣州GDP相當於深圳的88%。從人均看，廣州人均GDP一直低於深圳，2023年廣州人均GDP為深圳的83%，與2018年的76%相比，差距亦有收窄。
2、地理區位：良港造就廣州，“香港”成就深圳，區位差異是“深升穗降”背後的因素之一
廣州是珠江出海口附近的天然良港，交通便利，背靠珠江流域廣闊腹地，面向海上絲綢之路，因而成為了華南地區經濟中心和商貿都會。然而，隨著內河航運的式微，“千年古港”造就的廣州區位優勢相對下降，樞紐地位也面臨一定的挑戰。
深圳處於珠江口東岸，以低丘陵地為主，由於毗鄰香港而成為改革開放的前沿，地理區位、特區政策優勢、創新活力、營商環境等優勢相輔相成，外向型產業加快落地，支撐城市經濟發展。
事實上，地理並非最具決定性的因素。2022年深圳集裝箱吞吐量較廣州高出20%，但是進出口總額超過廣州的三倍，或體現了高技術產業對深圳的支撐。
3、自然資源：廣深自然資源不算豐富，且面臨土地指標的瓶頸
從礦藏和水資源看，由於地理相近，廣州和深圳資源差異不大，礦藏資源較少，但水資源較多，為常住人口和製造業用水需求提供較好的承載力。
從土地資源看，廣深受到的土地約束具有不同特點。一方面，深圳轄域面積（不含深汕）僅是廣州的四分之一，發展空間明顯受限。另一方面，廣州轄域面積大，但農村區域比重高，城區面積（俗稱“主城區”）僅為2256平方公里，與深圳不相上下，加之廣州相關規劃確定了生態和農業空間佔比不低於2/3，要求比深圳嚴格，不同原因疊加導致廣州城市建設用地指標長期以來一直較少（725平方公里），低於深圳（980平方公里），尤其是工業用地明顯偏少。近年來，深圳將深汕合作區納入直接管理，有效擴大土地空間，廣州則加快共建廣清合作區，促進節約集約用地。
4、常住人口：廣州人口總量多於深圳，深圳高學歷人口比重高，兩城勞動力優勢仍然顯著
隨著我國城市化程序推進，人口進一步向一線城市集聚，尤其是深圳常住人口總量快速上升。2000年至2023年，廣深常住人口分別從995、701萬人增長到1883、1779萬人，年均增長2.8%、4.1%。深圳常住人口從相當於廣州常住人口的70%上升到廣州的94%。
從結構看，深圳在高學歷勞動者方面優勢突出。第七次人口普查資料顯示，廣州、深圳勞動年齡人口占比為74.7%、79.5%（全省平均68.8%），老齡化率（65歲以上佔比）分別為7.8%、3.2%（全省平均8.6%）。大學以上學歷人口比重達到27.3%、28.8%（全省平均15.7%），高中以上比重49.3%、49.5%（全省平均33.9%）。
從人口密度看，深圳較廣州更高，深圳生活環境較為擁擠，廣州居住環境小幅略優。廣州、深圳建成區面積分別為1366、962平方公里，人口密度分別為6070、8889人/平方公里，均高於全省、全國平均水平。
5、城市定位：廣州從強化都會門戶功能，轉向突出老城市新活力和“四個出新出彩”，深圳著力推動經濟發展與科技創新
規劃是發展的引領，是政府最佳化宏觀調控，加強對經濟社會的調節、治理與服務的重要手段，也是特定區域發展戰略與功能定位的反映。合理科學的發展規劃，能夠明確經濟社會發展路徑，有利於引導社會匯聚共識、凝聚力量，推動發展水平邁上新臺階。
從廣州的規劃看，以往“國際都會”“門戶城市”是城市定位的高頻詞彙，把建設面向世界、服務全國的國際大都市，最佳化交通運輸、商貿、生產力等城市功能佈局，打造現代文化名城作為主要發展目標。2018年總書記視察廣東時，對廣州提出了實現“老城市新活力”和“四個出新出彩”的重要指示和殷切期望。此後，廣州充分發揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領作用，對標最高最好最優，科學謀劃、建設和發展，著力提升城市發展能級，城市核心競爭力和國際影響力大幅躍升。在“十四五”規劃綱要中，廣州明確要突出創新在現代化建設全域性中的核心地位，推動科教資源形成技術和產業發展優勢，把發展著力點放在實體經濟上，培育現代產業體系與戰略性新興產業增長引擎，打造先進製造業強市和現代服務業強市，建設國際性綜合交通樞紐、國際消費中心城市，完善現代化國際化營商環境，抓好人工智慧與數字經濟戰略引擎工程，建成國際一流智慧城市。2024年廣州市高質量發展大會上，廣州市委書記提出要“二次創業”再出發，大幹十二年、再造新廣州，到2035年經濟總量翻一番，要一體推進科技創新強市、教育強市、人才強市建設，推動科技與產業雙向奔赴、城市與大學相互賦能，聚力做強智慧網聯與新能源汽車、新型顯示、積體電路、生物醫藥、海工裝備、新型儲能、商業航天、低空經濟等新興產業，積極搶佔人形機器人、生命科學、藍色能源等未來產業新賽道，最佳化提升服裝箱包、美妝日化、食品等都市消費工業，加快建設金融強市、定製之都、數字廣州。
從深圳的規劃看，“經濟”“科技”等概念在歷次規劃中密集出現，反映了深圳立足於經濟和創新中心的定位，緊抓數字經濟、金融開放等重大機遇，經濟和科技實力邁上新臺階。深圳“十四五”規劃綱要指出，總書記寄望深圳在建設社會主義現代化國家新徵程中作出新的更大貢獻，賦予深圳新時代的歷史使命，“十四五”期間要搶抓建設粵港澳大灣區、深圳先行示範區和實施綜合改革試點重大歷史機遇，率先實現社會主義現代化，經濟實力、發展質量躋身全球城市前列，研發投入強度、產業創新能力世界一流，文化軟實力大幅提升，公共服務水平和生態環境質量達到國際先進水平，到本世紀中葉成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標杆城市。深圳市委書記也在廣東省高質量發展大會強調，要堅持以加快發展新質生產力來加快推動高質量發展，加快建設具有全球重要影響力的產業科技創新中心和先進製造業中心，加快攻堅更具國際競爭力的高質高效的現代化產業體系和現代化經濟體系。
針對廣深“雙城聯動、比翼雙飛”，兩市“十四五”規劃綱要均進行了安排部署。內容包括加強廣深綜合改革聯動，深化產業規劃和專案佈局對接，協同佈局和共建共享重大科技基礎設施，共建廣深港和廣珠澳科技創新走廊，推動廣深製造業邁向全球價值鏈高階等。廣州方面提出，全力支援和學習深圳綜合改革試點，廣深要依託汽車、智慧裝備、生物醫藥、新一代資訊科技等領域基礎優勢攜手打造世界級產業叢集，攜手探索要素市場化配置改革，提升市場和公共服務一體化水平。同時，用好省同等力度支援廣州和特事特辦工作機制，爭取省將賦予深圳的省級管理許可權一併賦予廣州。深圳方面提出，研究廣深共建世界新興產業、先進製造業和現代服務業基地，全面深化在教育、醫療、文化、旅遊、人才、就業、生態等領域的合作發展，強化交通基礎設施對廣深雙城聯動的支撐。
二、“內向”的廣州、“外向”的深圳：不同的產業結構與不同的增長動力
廣深經濟總量的相對變化，與二、三產業增加值的變化直接相關，即深圳憑藉以電子為主的製造業和以金融、資訊服務為主的服務業實現對廣州經濟總量的追趕，而2018年以來差距的收窄，則與廣州服務業強勢增長有關。從佔比看，廣州和深圳產業結構均以服務業為主，工業比重持續下降。其中，廣州偏向傳統制造、傳統服務業，內需動能強，深圳電子製造、資訊服務和金融業突出，外向度、外溢性較高。
（一）工業：廣州擁有汽車、電子、化工三大支柱產業，深圳電子製造“一業獨大”
從總量看，廣州與深圳工業增加值差距拉大。2003年以來，廣州工業增加值一直低於深圳，具體又分為兩個階段。2015年以前，廣州工業增加值約為深圳的0.8倍左右，但2016年後差距進一步拉大，目前僅為深圳的0.6倍。
從營業收入看，深圳電子製造“一業獨大”，營收超過廣州全部工業營收。2022年廣州、深圳工業企業營業收入分別為2.52萬億元、4.66萬億元。廣州的汽車、電子、化工、電力、電氣機械等行業營收達到千億級別，其中汽車營收6617億元，佔廣州工業的四分之一；深圳的電子、電氣機械、專用裝置製造、文體工美娛樂用品、橡膠塑膠製品行業營收超過千億，其中電子製造營收高達2.53萬億元，佔深圳工業的一半以上，是當之無愧的支柱產業。
從就業人員看，深圳工業企業從業人員是廣州的2.33倍。四經普顯示，2018年廣州、深圳工業企業從業人員數量分別為181、422萬人。其中，廣州的電子、汽車製造業企業從業人員最多，分別有22.5萬人、17.9萬人，佔全部工業的12%、10%。深圳的電子製造從業人員超過160萬人，佔比達38%，人均營收達到135.4萬元，較深圳工業整體的人均營收高出近50%，而深圳的電氣、專用裝置製造企業從業人員也超過30萬人。
從區域分佈看，廣州第二產業分佈格局適度集中，深圳則較為分散。在“退城入園”等政策要求下，中心城區的工業企業逐步轉入市郊的衛星城（開發區），如廣州市黃埔區、深圳市龍崗區已成為工業集中區域，2023年第二產業增加值分別佔到全市的29.9%、25.6%。我們藉助城市首位度的分析框架，根據“四城市指數”來分析產業集聚的合理程度。資料表明，廣州、深圳的第二產業四城市指數分別為0.96、0.66，前者接近1，後者則遠低於1，意味著廣州第二產業向黃埔區適度集中，而深圳的第二產業格局相對分散，龍崗、南山、寶安規模相近，區域間的輻射作用或較難發揮。
廣州與深圳工業差異的背後，或體現產業環境、空間佈局、人口結構的影響。
第一，深圳依賴電子“一業獨大”，而廣州依靠汽車、電子、化工三大支柱，產業面臨的宏觀環境不同，或導致了廣深工業走勢的差異。近年來，全球數字化程序加速，資訊科技不斷進步，電子產品需求高速擴張，汽車消費雖然也呈現快速增長，但仍受到一些因素影響，如全球汽車產業向新能源變革，技術升級和市場需求步伐減慢。面對汽車產業的瓶頸，廣州須主動尋求產業轉型，而轉型期間也必然面臨“陣痛”。此外，廣州化工業比重較高，而化工面臨的環保約束趨於嚴厲，對廣州工業也帶來了一定影響。
第二，廣州工業的外溢效應受到主導產業放緩的制約，而深圳的區域間強競爭疊加制度創新，提升了產業競爭力。廣州的第二產業適度集中，對產業外溢、叢集化發展有利，但汽車等產業本身的瓶頸卻導致外溢效果削弱。反觀深圳，由於工業格局“首位度”弱，“群龍無首”導致區域間輻射減少、競爭增多，再疊加經濟特區制度優勢允許和鼓勵各類政策創新試點，下級行政區域透過招商、投資、外貿等方面政策創新，不斷完善營商環境，或在無形之中提升了深圳的產業競爭力。
第三，深圳特殊的人口結構為產業發展帶來了優勢。一方面，深圳勞動年齡人口占比接近80%、性別比為122：100（廣州為112：100），均較全國水平明顯更高，或體現了深圳擁有眾多的以男性為主的外來就業人口，為勞動密集產業提供了發展機遇。另一方面，深圳高校不多，但大學以上學歷人群比重達28.8%，高於廣州，豐富的高學歷人才有利於技術密集產業落地。
（二）服務業：廣州傳統服務業較優，深圳金融和資訊服務業發達
從總量看，廣州、深圳服務業增加值相近，全國排名僅低於北京、上海。廣州、深圳服務業增加值從2000年的1381、1095億元升至2023年的2.23、2.16萬億元。2017、2018年，深圳第三產業增加值一度高於廣州。2023年，深圳第三產業增加值相當於廣州的96.9%。
從分行業增加值看，廣州偏重傳統服務業，深圳偏向金融和資訊服務，總體看互有優劣。按照最近可比資料，在14個服務業行業中，廣州有12個行業增加值較高，其中交運倉儲郵政業、教育業、衛生和社會工作、批發零售業增加值達到深圳的1.9、1.9、1.7、1.4倍，體現廣州傳統服務業規模較大、功能齊全；深圳在銀行、證券、網際網路等領域龍頭企業較多，金融業、資訊服務業增加值分別較廣州高出2300億元、1400億元，約為廣州的2倍和1.7倍。
從就業人員看，廣州服務業從業人員較深圳略少，按門類劃分的就業結構與經濟結構較為一致。四經普顯示，2018年廣州服務業從業人員為764萬人，少於深圳的837萬人（含個體從業人員）。其中，深圳金融業、資訊服務業從業人數分別比廣州多出42、17萬人，是廣州的1.5、1.3倍，廣州則在教育、交運倉儲郵政、衛生和社會工作等行業就業人員更多，三個行業各比深圳多出8萬人。總體來看，廣深按門類劃分的服務業就業結構與行業增加值結構較為一致。廣州服務業增加值高，但就業人員少於深圳，體現廣州勞動生產率高、深圳的吸納就業能力更強，但在深圳有優勢的金融業、資訊服務業則恰恰相反，廣州這兩個行業吸納就業能力較強，但勞動生產率不及深圳。
從區域分佈看，廣深服務業集中分佈在中心城區。2023年，廣州中心城區（荔灣、越秀、海珠、天河）、深圳中心城區（羅湖、福田、南山、鹽田）服務業增加值分別為1.1、1.2萬億元，佔全市比重分別為59%、68%。考慮廣州、深圳中心城區的GDP佔全市比重為47%、53%，服務業比重明顯高於GDP比重，這說明廣深服務業集中分佈在中心城區。
廣深之間服務業的差異，需考慮城市功能、勞動生產率的影響。
第一，廣深城市功能不同，或導致了二者服務業優勢領域的差異。廣州是全省政治、交通、文教中心，深圳則主要是華南地區的科創、金融中心，因而廣州優於深圳的行業集中在傳統服務業，如公共服務、交通、批零、教育等，這實際上也反映了“全省社會民生資源向省會集中”的常態，而深圳則傾向於集中支援現代服務業的發展，在資訊服務、金融服務領域基礎更好、規模更強。
第二，廣深之間的服務業分工，亦與行業層面的生產效率差異有關。例如，廣州批發零售業、交運倉儲郵政業、教育業、公共管理的增加值高於深圳，相應行業的勞動生產率也比深圳高出3.3、7.2、6.8、4.0萬元/人；深圳的資訊服務業、金融業增加值高於廣州，兩個行業勞動生產率則比廣州高出10.4、5.6萬元/人。服務業分工在一定程度上體現了勞動生產率的相對優勢。
（三）科技投入和產出：廣州研發投入和產出較深圳仍有差距
廣州研發投入規模靠前但強度不高，深圳則規模、強度雙高。總量上，2022年廣州、深圳R&D經費支出分別為988.36億元、1880.49億元，佔全省22%、43%，分列全省前兩位。研發強度上，深圳研發強度為5.81%，全省最高，廣州僅為3.43%，與全省平均水平3.42%相當，落後於東莞和惠州，僅為全省第四。
廣州企業研發投入佔全市研發投入比重低於深圳。從規模看，廣州企業R&D活動人員、R&D經費內部支出僅為深圳的40%和35%。從佔比看，廣州企業R&D經費內部支出佔全市R&D經費內部支出的63%，比重為全省21個市中最低（全省平均88%），R&D活動人員也僅有63%來源於企業，也處於全省較低水平（全省平均87%），或與廣州高校和科研機構R&D活動較活躍有關。深圳的兩個比重則均為95%，較廣州遙遙領先。
廣州專利授權量與深圳差距較大，全部專利和發明專利授權量約為深圳的三分之二和一半。2022年，廣州、深圳全市專利授權總量達到14.7、27.6萬件，廣州相當於深圳的53%，其中發明專利授權量分別為2.8、5.2萬件，廣州相當於深圳的53%。
全省高技術製造業、先進製造業集中於深圳，廣州基礎相對薄弱。2022年，深圳規上高技術製造業增加值佔全省的61.3%，超過其餘20個地級（副省級）市之和，且佔本市規上工業的60%以上，而廣州落後於東莞、惠州，僅為全省第四，佔本市規上工業的19%。廣州與深圳差異巨大，主要原因是在廣州產業結構中佔比較大的傳統燃油汽車、石化屬於傳統產業，而非高技術產業。如按照廣東省制訂的先進製造業口徑（包括電子、裝備、石化、輕紡、材料、醫藥六大產業），廣州、深圳先進製造業分別佔全省的14%、33%，佔本市規上工業比重則為61%、67%。
三、省府門戶vs“計劃單列”：誰對中央和省級財政貢獻更大？
廣州與深圳的城市功能差異不僅體現在經濟結構不同，財政體制也是一個重要的方面。近年來，廣州財政收入、可用財力均為深圳的一半左右，其背後固然有經濟總量、產業結構的差異，但廣深財政體制的差異則進一步拉大了可用財力的差別。廣州創造的財政不僅向中央貢獻，而且向廣東省級財政貢獻較大，而深圳計劃單列市的地位，使其財政主要向中央貢獻，稅收是否需要與省級分享是廣深財政差異的突出因素。基於一般公共預算收入的最終分配結果，2019年廣州創造的收入中歸屬中央、省級、市級及以下財政的比重分別為57：10：33，深圳創造的收入則為57：1：42，廣州自留比例低於深圳9個百分點。
（一）全市財政和債務情況：廣州財政自給率低於深圳，對轉移性支付和土地出讓收入依賴性較高
1、一般公共預算
廣州財政自給率處於全省中上游，深圳則為全省第二。2000年至2023年，廣州、深圳全市一般公共預算收入分別從200.5、221.9億元增長到1945.1、4112.9億元，年均增長10.4%、13.5%，一般公共預算支出分別從240.7、225.6億元增長到2971.6、5012.4億元，年均增長11.5%、14.4%。從人均看，廣深人均一般公共預算收入從0.2、0.32萬元增長到1.0、2.3萬元，人均一般公共預算支出從0.24、0.32萬元增長到1.6、2.8萬元。廣州財政自給率從83.3%降至65.5%，深圳則從98.4%降到82.1%，目前分別全省第六、第二。其中，廣州和深圳稅收收入佔一般公共預算收入的比重分別為70.4%、84.3%，財政收入質量良好。
2、政府性基金預算
廣州政府性基金收支規模高、增長快，深圳規模小於廣州。2010年至2023年，廣州、深圳政府性基金預算收入分別從526.5、237.5億元增長到1621.9、875.5億元，2023年分別佔全省的36%、19%。政府性基金預算支出分別從509.8、232.8億元增長到1953.3、1369.4億元，2023年分別佔全省的24%、17%。
廣州對土地財政依賴程度高於深圳。以國有土地出讓權收入/（政府性基金收入+一般公共預算收入）來衡量廣深對土地財政的依賴程度，2023年廣州、深圳土地財政依賴度分別達到45.5%、17.6%。
3、社保基金預算和國有資本經營預算
得益於經濟發展與人口持續流入，廣深社保基金預算可持續性良好，均實現當年結餘。目前，廣州、深圳社保基金包括7個全國險種，其中企業職工基本養老保險基金和工傷保險基金已實現省級統籌。此外，深圳社保基金中另有3個自有險種。2020年，廣州社保基金預算收入、支出、當年結餘為977、789、188億元（不含省級統籌險種，下同），深圳為1107、623、484億元，如按可比口徑（不計3個深圳自有險種）則深圳為1017、588、429億元，深圳社保基金規模稍高於廣州。從累計結餘看，廣州、深圳社保餘額較充足，2023年社保基金累計餘額分別為1906、2992億元。以累計結餘與當年基金支出之比衡量社保基金可持續性，2023年末廣深社保基金累計結餘可持續月數為29、57.6個月。
廣深國有資本經營預算收入分別為49.8、96.4億元。2023年，廣州全市國有資本經營預算收入49.8億元，安排支出30億元，深圳全市國有資本經營預算收入96.4億元，安排支出67.5億元。
4、債務水平
廣州地方政府債務和城投債負債水平均高於深圳，但總體均屬於較低水平。一方面，新《預演算法》實施以來，廣州地方政府一般債、專項債水平一直高於深圳，2023年廣深一般債餘額分別為930、133億元，專項債餘額分別為4602、2560億元，地方債合計餘額為5532、2692億元，相當於地區生產總值的18.2%、7.8%。另一方面，廣州城投債數量、規模、久期大於深圳。按Wind口徑，截至2023年末，廣州、深圳存續城投債分別有220、112只，餘額2611、1379億元。
（二）財政的貢獻：廣深對中央財政貢獻比例持平，廣州對省級財政貢獻高，而深圳自留比重較高
從資料上看，廣州一般公共預算收入為深圳的一半左右，與廣州GDP達到深圳的90%相比極不相稱。但是，“地方一般公共預算收入”是我國分稅制財政體制下的結果，既不能完全反映當地創造和組織財政收入的能力，也不完全反映當地實際可用財力，應根據廣深籌集的各級一般公共預算收入和全市實際可用財力進行評價。1994年分稅制改革以來，我國財政資金分配過程主要包括初次分配和再分配兩大環節。稅收分享（分稅）屬於初次分配，將一個地區所有的稅收分配給中央級、省級、市級等各級財政，加上非稅收入即為各級財政的一般公共預算收入。在此基礎上，上級政府再透過對地方的轉移支付和稅收返還形成再分配效應，地方可用財力和覆蓋支出的能力將得以提高，有利於區域均衡發展和基本公共服務均等化。
我們將按照“籌集收入—劃分收入（含稅收分享）—補助和上解”的次序，深入分析廣深兩市對中央、省級財政的貢獻。需要專門說明的是，下文中財政收入、財力等概念僅限於一般公共預算，不包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。
第一，來源於廣州的各級一般公共預算收入合計約為深圳的七成，或主要與經濟總量、產業結構等影響因素有關。
由於相關年鑑和官網暫未釋出2023年財政結構的完整資料，故使用2019年資料進行分析測算。2019年，來源於廣州、深圳的所有一般公共預算收入（含中央級和省級收入）分別為6338、9424億元，廣州約為深圳的七成。從原因看，或與廣州GDP僅為深圳的90%、產業結構以增值稅稅率較低的服務業為主、減稅政策在廣深效果不同等因素有關。由於本節關注點更多地在於廣深對中央和省級財政的貢獻上，對廣深一般財政收入背後因素將不做具體分析。此外，基於上述資料，廣深平均每萬元GDP實現一般公共預算收入2658、3491元，總體看廣州經濟主體承擔的稅負強度較深圳略低。
第二，轉移支付前，廣州市自留一般公共預算收入比重低於深圳13個百分點。
根據現行財政制度，廣州、深圳產生的所有一般公共預算收入，劃分到了中央級、省級、市級及以下財政。從2019年財政資料看，廣州的三者佔比為57：17：27，深圳則為60：0：40。廣州市自留比重低於深圳13個百分點，這正是“初次分配”的結果。在“初次分配”中，央地、省市的分稅制確定了稅收如何在不同預算層級之間分享，而分享方法對於分享結果具有極大的影響。我們將不同稅種的分享結果進行了測算。總的來看，在廣深產生的中央級一般公共預算收入中，最大的來源是增值稅、企業所得稅、個人所得稅三個主體稅種的中央分享部分，而海關代徵稅收也佔據一定比重；廣州產生的省級財政收入，以及廣深產生的市級及以下財政收入，則均以增值稅、企業所得稅、個人所得稅和土地增值稅四個稅種的收入為主。
增值稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅四個稅種對於各級財政都極為重要，我們測算四個稅種（增值稅和企業所得稅僅包括分享部分，下同）佔到廣州（深圳）創造的中央及省級收入的55%（48%），佔廣州（深圳）全市一般公共預算收入的50%（69%）。下面舉例說明我們的測算方法。廣州的增值稅（分享部分）由中央、廣東省、廣州市分享50%、25%、25%，深圳則是中央與深圳市五五分成。根據2019年決算中廣州、深圳全市增值稅收入430、1164億元，我們測算廣州貢獻中央和省級增值稅收入（分享部分）1290億元（中央和省級分別為860、430億元），而深圳貢獻中央級增值稅收入（分享部分）1164億元。
第三，轉移支付後，廣州財力中有三分之二貢獻給了中央和省級財政，廣州市自留的財政收入比重低於深圳9個百分點。
再分配在初次分配的基礎上進行，表現為中央級與深圳、省級與廣州深圳之間的補助和上解。2019年，廣州收到的省級淨補助為401億元，深圳收到淨補助177億元（中央淨補助278億元、對省級淨上解101億元）。將初次分配和再分配的效果加總，廣深貢獻的中央、省、市可用財力比重分別為57：10：33、57：1：42。可見，補助和上解對可用財力分配有一定影響，但影響不大。從結果看，廣州產生的各級一般公共預算收入中，最終歸屬省級財政的比重較深圳高出9個百分點，導致廣州財政收入自留比例更低，廣州最終可用財力約為深圳的一半，差距較為明顯。
此外，從微觀層面看，廣深企業稅負存在差異，深圳的稅收優惠相對更具優勢，或對廣州招商落地產生衝擊。廣州和深圳作為沿海經濟開放區和經濟特區，長期以來享受了一定的稅收優惠，但若兩相比較，深圳的優惠常常更優。例如，深圳前海深港合作區享受15%的企業所得稅優惠稅率政策，涉及現代物流、資訊服務、科技服務、文化創意、新能源、新材料、醫藥、環保等領域，河套合作區也有類似政策，前海和河套都非常臨近深圳的核心區域，廣州則僅有南沙合作區享受類似政策，而該區域離廣州的核心區域相對較遠。這並不利於廣州在特定新興行業的招商引資。
四、廣州與深圳城市競爭力具有哪些獨特優勢？
（一）基礎設施：廣州宜居城市環境的基石
廣州交運物流樞紐作用強、市內交通承載力好、教育科研資源豐富、醫療衛生水平良好，各類基礎設施和公共服務相對完善，支撐了城市的宜居環境。在老齡化加劇、全國人口見頂回落的預期下，宜居的城市環境將對吸引勞動者前來定居和工作發揮重要的作用，有望成為人口集聚、產業發展、經濟繁榮的重要因素。
1、交通運輸
廣州城際交通設施基礎牢、運量高，市際交通客貨運量高於深圳，僅集裝箱吞吐量略低於深圳。2022年，廣州、深圳高速公路里程分別為1133、397公里，載貨汽車保有量47、53萬輛，港口泊位585、174個，貨船保有量1310、224艘。2022年，廣深全市貨運量分別為9.1、4.1億噸，其中公路貨運量4.9、3.1億噸，水路貨運量3.7、1億噸，集裝箱吞吐量2486、3004萬標箱，機場貨物吞吐量204、151萬噸。全市客運量分別為1.7、1億人次，其中鐵路客運量0.7、0.4億人次，機場旅客吞吐量2611、2156萬人次。
廣州市內交通建設規模、運量規模超過深圳。道路方面，2022年廣州、深圳市政道路長度分別為1.5、0.7萬公里，道路面積2.2、1.5億平方米。公共交通工具方面，市區公共汽車客運量37.6、7.4億人次，軌道交通里程643、559公里，軌道交通客運量23.6、17.6億人次。
2、教育
廣州集聚了全省過半高校，高教資源遙遙領先，深圳異地辦學高校較多。截至2024年6月，全省165家普通高等院校有84家坐落於廣州，佔全省51%，僅有10家坐落在深圳，佔全省6%。近年來，深圳高等教育發展迅速，已佈局了南方科技大學、清華深圳研究生院、北大深圳研究生院、哈工大（深圳）、中山大學（深圳校區）、香港中文大學（深圳）、深圳北理莫斯科大學、深圳理工大學等院校，大力招引高層次科研人才，逐步進入全球頂級科研“圈子”。廣州近年來佈局了華南理工大學廣州國際校區和港科大（廣州），市內的華農、廣醫、廣中醫入圍“雙一流”建設高校，高等院校建設方面取得了重大突破，但在引進頂尖學者和人才培養方面與深圳已經存在差距。
廣州、深圳基礎教育資源基礎良好。從中學層次看，2000年到2022年廣州、深圳在校生數分別從42.5、10.7萬人提高到60.2、61.6萬人，專任教師從2.4、0.7萬人提高到4.9、5.0萬人，深圳師生規模已經超過廣州，兩市師生比從1:17.6、1:16.2（全省1:20.2）降至1:12.4、1:12.2（全省1:13.5）。從小學層次看，2000年到2022年廣州、深圳在校生數分別從75.7、31.4萬人提高到120.4、116.7萬人，專任教師從3.4、1.0萬人提高到6.7、6.7萬人，師生比從1:22.1、1:30.2（全省1:25.5）下降到1:17.9、1:17.5（全省1:18）。
3、衛生
廣州醫療衛生資源優於深圳。2010年至2022年，廣州、深圳醫院數量分別從216、107家提高到298、151家，其中三甲綜合醫院20、15家，醫院床位從5.3、2.1萬張提高到10、5萬張。衛生技術人員從9.6、5.6萬名提高到19.6、11.8萬名，其中執業醫師從3.4、2.1萬名提高到6.9、4.7萬名，常住人口每萬人醫師數為36.6、26.4名。
（二）金融：深圳建設創新高地的旗幟
2023年10月中央金融工作會議指出，金融要為經濟社會發展提供高質量服務。深圳正是金融支援科技、產業發展的先行者。作為深交所所在地，深圳對金融機構和上市公司具有強大吸引力，金融業法人數量和總資產遠高於廣州，又由於深圳資本市場發達、投資機構較多，雙創等領域的企業也樂於落地深圳；與深圳相比，廣州作為省會、央行廣東省分行和廣期所所在地，能夠吸引銀行、期貨等一些金融機構落地。四經普資料顯示，2018年廣州金融業法人單位共有5150個，深圳則達到15099個，相當於廣州的三倍。從就業人員看，廣深分別為81萬人和123萬人，深圳也比廣州多出50%。從總資產看，廣深金融業總資產分別為0.4、2.1萬億元，深圳達到廣州的5倍以上。
深圳的市場主體信貸活動較廣州的市場主體更活躍。存貸款方面，深圳存貸款餘額、增速高於廣州。從規模看，2023年廣州、深圳金融機構本外幣存款餘額分別為8.7、13.3萬億元，貸款餘額分別為7.7、9.2萬億元，廣州分別為深圳的65%、83%。從增速看，2010至2023年廣州、深圳存款餘額複合年均增長10.4%、14.9%，貸款餘額複合年均增長12.7%、14%。
深圳集中了大量的上市公司。截至2023年末，滬深兩市及北交所合計5356家A股上市公司中，廣州有154家，深圳則達到419家，分別佔全省的17%、48%。分板塊看，廣州有三分之二的A股上市企業在深圳上市，三分之一在上海上市，而深圳80%的A股上市企業在深圳上市，17%在上海上市。
深圳創業投資活動更多，廣州則擁有兩家頭部公募基金。深圳私募和公募基金管理人數量遠高於廣州。從私募基金看，2023年末廣州、深圳分別有976家、2956傢俬募基金管理人（按辦公地），在管基金數量分別為7808個、20235個，其中私募股權（創業投資）基金管理人分別有481家、1527家，或顯示深圳創業投資活動更加活躍。從公募基金看，廣州公募基金管理人（按辦公地）有4家，深圳則達到34家，發行基金數分別為883、3125個，基金資產淨值分別為3.3、7.6萬億元。廣州在管理人數量遠少於深圳的情況下，資產淨值達到深圳的一半，主要原因是廣州擁有易方達、廣發基金這兩家頭部公募基金企業，規模位列全國第一、第三位，高於深圳所有公募基金。
廣州信用債存量高於深圳。截至2023年末，廣東信用債存量達到6429只，餘額9萬億元，其中廣州、深圳信用債存量為1986、2763只，餘額4.6、3.5萬億元，分別佔全省餘額的51%、39%。
五、對廣州未來政策導向的思考
第一，廣深經濟總量的變遷的背後，透出了深圳經濟中的創新底色，深圳加快建設現代化產業體系、創新體系的成果正在逐步釋放。廣州未來要抓好新能源汽車、電子、生物醫藥、網際網路和電子商務等優勢賽道，推進廣深合作及雙城改革聯動，強化廣州在粵港澳大灣區的核心引擎功能。實體經濟是經濟發展的根基。近年來，深圳準確選中增速快、覆蓋面廣、創新機遇豐富的電子資訊行業，並在這一賽道長期深耕，在本市和周邊城市逐漸培育良好的產業生態、創新體系，初步建成以華為、騰訊、TCL等企業為代表，以電子資訊和網際網路為特色的世界級產業叢集。這些企業已成為全球市場的領軍者，本身具有強大的生產能力，又能帶動上下游產能資源高效集聚，還能夠吸引國際頂級創新人才和各類創新資源，使深圳在交鋒激烈的全球經貿環境中所向披靡。
廣州在交通運輸、批發零售、商務服務等傳統服務業優勢明顯，但外溢性、帶動性欠佳，後勁不足。從短期來看，廣州經濟還受到市場需求波動帶來的階段性衝擊，汽車製造業是今年以來的最大拖累因素。1-8月，廣州汽車製造業規模以上工業增加值下降16.5%；廣汽集團1-9月銷量同比下降25.59%，日產中國（主要為東風日產）1-9月銷量同比下降9.1%；新能源汽車中，廣汽埃安連續8個月銷量同比下降，小鵬見底反彈卻面臨新車型“M03”產能不足。展望未來，廣州應把握好新能源汽車、電子、生物醫藥、網際網路和電子商務等廣州有底子、有市場、有潛力的幾個領域，要引導企業在技術突破、產品設計、業務創新等方面下更多功夫，同時積極吸引優質企業和高層次人才落戶廣州，推動廣州的創新生態最佳化和產業能級提升。用好省同等力度支援廣州和特事特辦工作機制，以改革聯動為牽引加強廣深“雙城聯動”，在更高起點上推進改革開放，積極吸收深圳全面深化改革形成的有益經驗，提高要素市場化配置能力，保持產業政策的穩定性，增強企業預期和信心，為廣州、大灣區乃至全國的經濟發展注入更強勁動力。
第二，深化市以下財稅體制改革，調整最佳化市與區之間的財政收入分享方案，為各區招商引資提供合理和相對公平的激勵機制。其一，根據廣州的現行財稅體制，廣州市與區之間增值稅、企業所得稅等稅收的分享比例在各區之間並不統一。一方面是不符合國辦發〔2022〕20號檔案中“同一稅費收入在市與所轄區之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一”的要求，另一方面是導致了各區發展經濟的激勵相差甚遠，各區始終不是在一條起跑線競爭，自定的優惠措施也無法進行橫向對比，更容易引發客商的疑惑和誤解，成為招商引資不必要的障礙。
其二，不同於深圳將土地出讓收入統籌到市本級的做法，廣州目前還存在按照專案隸屬關係劃分土地出讓收入的做法。這導致一些城區依賴和過度關注土地出讓，而對經濟發展缺乏長遠謀劃。未來應提升市級財政對土地出讓收入的分享比例，逐步將其轉變為市級固定收入。
其三，全國新一輪財稅體制改革即將落地，消費稅徵收環節後移和收入下放、部分非稅收入管理許可權下放、事權和支出責任上移有望為廣州帶來一定的增量財力並減輕支出責任。
其四，由於廣州受到深圳特別是前海、河套合作區稅收傾斜的衝擊，容易導致企業外遷、稅收流失，未來要積極爭取調整省市財政收入分享比例、爭取優惠稅率、爭取轉移支付等，逐步改善廣深政府財力均衡程度，拉近與深圳的“起跑線”距離。
第三，深耕科技創新，加大教育投入，研究新設1-2所高水平研究型大學。科技是第一生產力，人才是第一資源。廣東2022年啟動了基礎與應用基礎研究十年“卓粵”計劃，廣東省委以2024年1號文釋出了關於建設教育強省的意見，體現了對基礎研究和人才教育的高度重視。從省內來看，深圳在培育全過程創新生態鏈、引進一流高等教育資源等方面已經走在全國前列，支援科教事業發展的經驗值得廣州借鑑學習。特別是深圳在支援既有深圳大學發展壯大的同時，本世紀以來先後建立（含引進）清華深圳研究生院、北大深圳研究生院、哈工大（深圳）、南方科技大學、中山大學深圳校區、香港中文大學（深圳）、深圳北理莫斯科大學等，這些高校（及校區）如今逐漸步入成果收穫期，為深圳提供源源不斷的高層次人才，並助推深圳成為全球知名、國內一流的科研基地。今年9月，依託中科院資源建設的深圳理工大學正式開學。考慮到位於廣州的、辦學實力相近的高校主要有中山大學、華南理工大學、暨南大學、華南師範大學、港科大（廣州）等，相較於深圳出現了一定差距，所培養的人才和吸引的創新資源難以充分滿足廣州科技創新的需要。經驗表明，推動現有高校發展壯大固然重要，但要實現質的飛躍，往往要依託於高標準規劃、高水平建設新的一流研究型大學。未來可研究統籌駐穗中科院院所等資源力量，新設廣州科技大學等1-2所國際化、高水平的研究型大學。
第四，深入開展土地整理，盤活低效用地，最佳化產業發展空間。土地是廣州的緊缺要素，也是廣州發展的最大制約因素之一。從深圳的經驗來看，深圳一方面透過法律途徑將土地權屬上收，使政府在國土空間利用方面獲得更大主動權，另一方面是鼓勵企業落戶深莞邊界、深惠邊界地帶，激發臨近城市開展配套建設的主動性、積極性。廣州目前面臨村級工業園等低效用地分佈破碎、權屬不清、整治困難，產業集聚區的配套生活設施用地不足、建設緩慢等問題。未來一段時間仍要加緊開展城市更新和存量土地整治提升，積極爭取國家、省支援廣州探索土地制度改革，適時異地拓展土地空間，同時還要增強市內供電、供氣、供水等保障能力。
第五，透過做大金融市場主體，創新金融產品和服務，建設多層次資本市場，提升廣州金融服務支援科技創新的能力，推動金融高質量發展。中央金融工作會議指出，金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。我們認為，增強金融對科技、產業的支撐能力，是健全產業基礎、搶佔創新高地、實現高質量發展的關鍵。一是全方位提升廣州金融業的影響力，打造現代金融控股集團，做優做大做強銀行券商基金等本地法人金融機構，推動大灣區國際商業銀行落地，提升廣州金融業資產規模和綜合實力。二是大力發展科技金融，推動社會資本投入科研成果轉化及科技企業孵化，對百濟神州、小鵬汽車等投資專案總結和複製成功經驗，持續實施“科創領頭羊”、“上市苗圃”培育工程。三是支援廣州期貨交易所打造國際級金融基礎設施，吸引全國性金融要素交易市場落戶，支援廣東股權交易中心完善中小微企業綜合金融服務體系，助力廣州高質量建設多層次資本市場。
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