隨著化解隱性債務風險方案落地，中國首次將14.3萬億元地方政府隱性債務公之於眾，並透過12萬億元化債新政，使得此前地方政府隱性債務、法定債務“雙軌”管理轉向全部債務規範透明管理。
由此，中國第一次公佈了包含隱性債務在內的政府全口徑債務資料，截至2023年底全國政府負債率為67.5%。這一指標明顯低於主要經濟體，中國仍有較大舉債空間。
多位財稅專家對第一財經分析，目前中國債務風險安全可控，且有較大舉債空間，未來一段時間財政逆週期調節力度也有望進一步加大，推動經濟回穩向好。隨著隱性債務透明化和適度加大舉債力度，有必要建立一套適合國情、更為科學合理的債務風險評價指標，強化債務管理的同時，也釋放合理的舉債空間。
放棄不科學的債務警戒線
財政部近日公佈資料顯示，截至2023年末，全國地方政府隱性債務餘額14.3萬億元。考慮法定政府債務（即國債30萬億元、地方政府法定債務40.7萬億元）和隱性債務後，中國政府全口徑債務總額為85萬億元，全國政府負債率（債務餘額/GDP）為67.5%。
政府負債率是一個常見的衡量債務風險指標，中國首次將14.3萬億元隱性債務納入，使得政府負債率首次突破60%的所謂“警戒線”，那麼目前67.5%的政府負債率水平究竟高不高？答案是並不高。
財政部部長藍佛安在近日全國人大常委會發佈會上解釋，從國際比較看，我國政府負債率顯著低於主要經濟體和新興市場國家。根據國際貨幣基金組織統計資料，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%，其中：日本249.7%、義大利134.6%、美國118.7%、法國109.9%、加拿大107.5%、英國100%、巴西84.7%、印度83%、德國62.7%；G7國家平均政府負債率123.4%。
不難發現，上述國家均突破了所謂的60%負債率警戒線，包括一向以財政穩健著稱的德國。
長期關注地方債的對外經濟貿易大學教授毛捷告訴第一財經，60%的負債率警戒線來自於1991年的歐盟條約（又稱馬斯特裡赫特條約）。這是為了防止歐盟成員國財政狀況惡化，成員國之間協商的一個內部標準，該指標設計更多地是參考主權國家對外負債情況。但事實上後來很多歐盟成員國突破這一所謂60%負債率警戒線。
“不同於歐盟，中國政府負債主要是內債，因此無論從理論還是實踐來看，都沒必要固守60%的所謂負債率警戒線。而應該根據中國實際經濟發展狀況及需要、償債能力等，來設定一個符合國情的債務風險評價指標。”毛捷說。
藍佛安認為，從舉債用途看，我國地方政府債務形成了大量有效資產。我國地方政府債務主要用於資本性支出，支援建設了一大批交通、水利、能源等專案，很多資產正在產生持續性收益，既為經濟高質量發展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。因此總的看，中國政府還有較大舉債空間。
粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，世界進入百年未有之大變局，這也意味著內部外部風險挑戰和不確定性明顯上升。而發源於上世紀90年代歐盟內部的所謂60%負債率警戒線、3%赤字率警戒線，就需要因時因勢變化。如果固守這一併不科學合理的所謂警戒線，會導致財政支援經濟社會發展的政策力度不足、不及時，反而可能導致更大風險，進一步推高負債率。事實上歐盟已經不受上述警戒線約束，而日本負債率（約250%）遠超60%所謂警戒線也沒有發生債務問題。因此中國有必要對過去相關理論體系和認知進行調整。
隨著12萬億元化債政策推出，以及財政支援房地產穩定、補充國有大型商業銀行資本等增量政策加快推出，四季度財政加大逆週期調節力度，以助推今年經濟完成5%左右增長目標。
藍佛安表示，明年將結合明年經濟社會發展目標，實施更加給力的財政政策，比如積極利用可提升的赤字空間，擴大專項債券發行規模等。
“中國是公有制國家，政府有更多的資產、資源，而目前的中國利率水平比較低，且政府舉債基本都是內債，這都意味著中國有更大的舉債空間。”羅志恆說。
上表為近年地方政府負債率、債務率，來自《財政監督》地方政府債務風險：評價、預警及防控一文，下同
研究多元科學新指標體系
由此，為推動經濟回穩向好，在中國仍有較大舉債空間的情況下，未來政府舉債規模適度增加，中國政府負債率可能進一步提高。那麼，新形勢下該如何構建一套適合中國國情的債務風險評價指標，變得尤為重要。
羅志恆認為，衡量債務風險需要一套多元、包容的指標體系。顯然政府負債率（債務餘額/GDP）和債務率（債務餘額/綜合財力）依然是重要指標，但政府債務付息率（債務利息支出/財政支出）也是一個非常重要的指標，如果付息率指標偏低，那麼負債率指標可以階段性高一些。
“政府債務付息率不僅取決於債務規模，還跟金融貨幣政策環境有關。如果貨幣政策與財政政策協同，利率較低，那麼債務利息相對較低，政府能夠足額償還，就沒有多大債務風險。”羅志恆說。
羅志恆表示，衡量債務風險，除了要看負債，也要看其對應的資產，因此資產負債率也是衡量債務風險的重要指標，它比政府負債率、債務率更為精準。因為後面兩個指標對應的GDP和政府綜合財力是每年不斷變化的，而債務餘額並非在一年全部償還，而是在到期年限中逐步償還，且可以借新還舊。只要債務到期年限足夠長，付息率足夠低，政府償債就沒有多大問題。
近日公開的《國務院關於2023年度國有資產管理情況的綜合報告》顯示，截至2023年底，僅全國行政事業性國有資產總額64.2萬億元、負債總額12.8萬億元、淨資產51.4萬億元。這還不包括龐大的企業國有資產和金融國有資產。
此前在地方政府債務風險衡量方面，（顯性）債務風險指標多采用地方政府債務率（債務餘額/地方綜合財力），警戒線多采用是100%~120%。
毛捷表示，如何確定一個合理的地方債務率指標還需研究，設計更為精細。因為此前統計地方債務率時，沒有將隱性債務納入其中。另外，目前地方償債八成以上是透過借新還舊，並沒有用過多自有財力去直接償債。地方自有財力中相當大部分拿去用於“三保”（保基本民生、保工資、保運轉），並不能全部拿來償債。而近些年隨著土地出讓收入大幅下滑，地方綜合財力明顯下滑，被動推高了政府債務率，一定程度上高估了債務風險。
“隨著大規模地方政府隱性債務置換為顯性債務，有必要研究一套評估地方債務風險的指標體系，強化地方債務管理，控制一些地方違規舉債衝動，防範道德風險。”毛捷說。
中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，60%政府負債的警戒線只是歐盟國家的一個參考指標，其他國家應該根據自己國情確定一套科學合理的指標。此前財政系統內部有衡量地方債務率的一個紅線指標，大概是300%左右。
此前有省份發文明確，對於政府債務率超過警戒線（300%）或者出現債務風險事件的地區，要合理控制政府投資強度，嚴格防範政府債務風險，除國家和該省份明確要求建設的專案以及應急搶險救災專案外，下一年度不得新開工政府投資專案，確有必要開工建設的專案要報上一級政府同意。
東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經，從強化政府債務管理、特別是地方政府債務管理的角度出發，在本輪化債之後，可能還需要繼續設定或重置政府債務警戒線。建議未來新的政府負債率警戒線在100%至120%之間。
他解釋，一方面，根據IMF資料，到2024年底全球公共債務將達到100萬億美元，與全球GDP之比為93%；另一方面，2023年末代表全球主要經濟體的G20國家平均政府負債率118.2%。考慮到中國是G20成員，人均GDP與全球平均水平接近，因此判斷未來我國政府負債率警戒線將在100%至120%之間。考慮到中國政府債務絕大部分是內債，經濟社會發展處於穩定較快水平，這一政府負債率警戒線能夠保障政府債務的可持續性。
王青表示，本次化債之後，地方政府債務率仍將是控制地方政府債務風險的一個關鍵指標。基於化債帶來的地方政府顯性債務大幅增加，以及考慮未來一段時間地方政府綜合財力走勢，預計新的地方政府債務率警戒線可能上調至190%~200%左右，較現有的120%的水平有較大幅度提高，也會高於IMF給出的90%~150%的參考區間。
上圖為近年地方政府還本付息情況
“鑑於我國地方政府債務形成了大量有效資產，包括交通、水利、能源等專案，而這些資產正在產生持續性收益，因此不宜將我國地方政府債務率水平與IMF設定的參考區間直接簡單比較。”王青說。
他表示，儘管接下來政府負債率和地方政府債務率警戒線都會上調，但這主要是由地方政府隱性債務“由隱變顯”驅動，並非政府實際債務規模增大所致，因此不代表我國財政或政府債務可持續性發生變化。
王青稱，考慮到我國經濟仍有巨大發展潛力，結合當前形勢，未來一段時間有效控制政府債務風險，關鍵還是保持經濟處於5.0%左右的中高速增長水平。這意味著與控制政府債務規模相比，經濟發展對防範政府債務風險的意義更為重要。
中國城投五十人論壇秘書長鬍恆松告訴第一財經，控制政府債務率肯定是必要的，須防止債務率過高，陷入債務發展陷阱。但是因為未來經濟環境的發展是複雜多變的，而且我國政府債務率總體不高，因此暫時沒有必要設立警戒線。但是需要根據最新修訂的《監督法》，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會報告政府債務管理情況，確保政府債務公開化、透明化，這將有效遏制政府過度舉債衝動，防止政府債務規模無序擴張。
