在軌道交通建設熱潮中，豪賭失敗的遠遠不只是有柳州。
撰文丨熊志
“爛尾”多年的柳州輕軌，還是沒能逃脫被拆除的命運。
近日，柳州市召開擴大會議指出，經過反覆、深入的科學論證，繼續推進該城市軌道交通專案已不可行，透過改造整體利用也不可行。必須深刻反省、引以為戒，放棄幻想、堅決整改，全力整治“爛尾工程”。
此前，廣西柳州軌道集團釋出施工通告稱：
近期將依法依規對未批先建、違規建設的城市軌道交通專案開展綜合整治。經評估論證，其中，位於桂柳路北側的墩柱及搭建的附屬設施嚴重影響交通通行和居民生活，決定採取拆除的方式進行整改。
被拆除的輕軌墩柱，位於柳州當地的主幹道路上，曾是承載柳州市民“輕軌夢”的標誌性存在。無奈柳州輕軌建設陷入長期停滯，這些墩柱也就孤獨地挺立了多年，當地人甚至給它取名為“幻想柱”，還有人開玩笑說這是柳州的“輕軌遺址”。
違建的輕軌墩柱正式拆除，意味著柳州的“輕軌夢”就此擱淺。但軌道交通夢想擱淺的，何止是柳州？
01
柳州市的輕軌建設，正式啟動還要追溯到2015年。這一年，《柳州市城市軌道交通線網規劃》掛網公開，2016年底軌道交通1號線試驗段舉行開工儀式，次年6月，2號線也正式開工建設。
柳州是廣西的經濟第二城，開通軌道交通線路，一直備受市民期待，也被視作是提升城市形象的重要舉措。直到前不久，還有市民在人民網論壇上留言，追問輕軌建設的進度。
從2015年線網規劃公佈，到2024年部分墩柱被拆除，柳州的輕軌建設，著實坎坷曲折。
儘管柳州人的“輕軌夢”更加遙遙無期了，但在當初規劃之時，地方可謂是信心滿滿，一口氣規劃了多達7條線路。柳州當初為何有未批先建、大規模規劃上馬的膽量？
一方面，柳州啟動輕軌建設的2015年前後，軌道交通建設的審批門檻較為寬鬆，核准許可權在2013年就被下放至省級投資主管部門。柳州輕軌未批先建，也是基於對未來審批寬鬆的樂觀預期。
同時，在轟轟轟烈烈的城鎮化背景下，大中城市人口快速集聚，基於緩解擁堵、提升城市競爭力的考慮，各地紛紛掀起地鐵、輕軌的建設熱潮。作為廣西經濟第二城的柳州，當然也想趕上這一趟風口。
另一方面，柳州是西南地區的傳統工業重鎮，一度風光無限，它不僅有螺螄粉，還有雄厚的汽車產業基礎，培育出五菱、寶駿、乘龍、風行等知名品牌。
但近些年來，在廣西的強首府戰略下，柳州被南寧逐漸拉開差距，同時還面臨著桂林的窮追不捨。經濟地位的下滑，讓柳州在軌道交通建設上，有更迫切的動力，既是拉動投資，也是提升城市的綜合競爭力。
這裡所指的拉動投資，不僅涵蓋了基礎設施建設的直接投資，還涉及與之緊密相關的各類產業鏈投資。
軌道交通產業本身就是柳州的戰略性新興產業之一，中國中車集團也在柳州佈局了產業發展基地，柳州輕軌1號線，當初就是選擇柳州中車產業基地製造的跨坐式單軌車輛，可以讓“柳州製造”實現自產自銷。
於此，對於輕軌建設，不僅柳州市民滿懷期待，地方主官更是重視異常。
有報道提到一個細節，在柳州輕軌開工後，時任柳州市委書記鄭俊康，“不止一次突擊檢查建設工地，為輕軌開的各種會議不計其數”。他還公開表示，“輕軌建設是實現柳州城市升級的關鍵之役”。
這樣的言論也從側面說明，柳州的輕軌建設和地方政績高度捆綁。這也為專案後續的曲折遭遇埋下了伏筆。
02
柳州輕軌專案長期停滯，直到最近開始當成違建拆除，從地方給出的公開回應看，原因也很簡單，就是未批先建，違反了審批流程。
今年9月，有市民詢問輕軌建設進度，柳州市軌道交通投資發展有限責任公司回覆稱，“目前我市首輪城市軌道交通建設規劃未獲得國家發展改革委受理”。
也就是說，柳州爭取了這麼多年，但到今天其線網規劃還沒有邁出審批流程的第一步，受理都沒完成，更不用說稽核透過。
柳州輕軌建設的停擺，本質上是過度冒險決策導致的一場“豪賭”的失敗。
柳州野心勃勃地規劃7條線路時，軌道交通建設審批確實處在寬鬆階段，冒險未批先建，賭的就是在政策寬鬆期，透過“先上車後補票”的方式，使輕軌落地成為既定事實，進而再去完善手續。
然而，就在其輕軌專案剛剛啟動之際，審批政策卻驟然收緊。
2018年，對軌道交通建設影響深遠的《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，也即52號文釋出，對軌道交通建設的門檻進行了大幅提升，要求“嚴格建設規劃報批和稽核程式”。
按照52號文的相關規定，申報建設輕軌的城市，一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。
2018年，柳州的GDP為3053.65億元，公共財政預算收入193.78億元，市區人口在200萬左右，三項指標都達標。
但柳州的輕軌建設，還有兩個問題。
其一，未批先建，不符合稽核程式，這和“嚴格建設規劃報批和稽核程式”精神相悖，若直接批准此類違規專案，將為程式違規提供不當先例，形成負面示範。
其二，地鐵、輕軌建設門檻提高，最直接的原因就在於，一些地方一哄而上，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前的問題，加重了地方債務負擔。
柳州的GDP、人口等指標達標，債務率卻居高不下，廣義債務率一度飆升到400%。
2023年，柳州因為“要求國有企業墊資建設應由財政預算安排的專案新增隱性債務”，被財政部點名通報。涉及的國有企業中，就包括“柳州市軌道交通投資發展集團有限公司”。
按照2018年釋出的《關於柳州市城市軌道交通近期建設資金支援的實施意見》，城市軌道交通建設規劃專案資本金由市政府出資，資金來源為一般公共預算和政府性基金預算。
從這些資訊來看，原本該政府出資建輕軌的柳州，就是在財政預算吃緊的前提下，特別是“在未獲得國務院批覆的情況下”，讓有關企業墊資（舉債融資），來推動專案建設，形成了超過百億的新增隱性債務。
這種不顧財政預算強行上馬，加重地方債務負擔的操作，顯然違背了52號文的精神，柳州輕軌專案擱淺至今，一直拿不到“準生證”，也就不奇怪了。
值得一提的是，在財政部的點名通報中，那位“不止一次突擊檢查建設工地，為輕軌開的各種會議不計其數”的時任領導，以及“柳州市軌道交通投資發展集團有限公司”的領導，後來都受到了相應處分。如今更是有人因受賄罪、濫用職權罪而被判刑。
正如柳州相關部門所表態的：大搞勞民傷財的“政績工程”，違背城市管理和公共交通發展規律，違反城市軌道交通專案立項審批規定，擅自盲目決策，頂風違規要求以舉債融資等方式建設城市軌道交通專案，不僅形成“爛尾工程”，而且嚴重影響城市交通和環境，給柳州經濟社會發展造成無可挽回的重大損失和極為惡劣的後果，使柳州背上了沉重的包袱。
03
在軌道交通建設熱潮中，豪賭失敗的遠遠不只是有柳州。
比如，2017年8月，就在柳州輕軌開工後不久，進入建設期的包頭地鐵突然被叫停，有知情人士表示，原因在於“高層認為當地財政收入與基建專案金額不匹配”。
而就在前不久，財政支出上億元但客流遠低於預期的佛山高明有軌電車，以暫停運營的方式進行檢修，何時能夠恢復，遙遙無期。
更早之前，總投資26億元、建成不到7年（實際運營僅3年多）的珠海有軌電車專案，最終也沒逃過被拆除的命運。
另外，像山東濰坊規劃的地鐵線路，從2015年開始進行前期規劃論證、可行性研究及勘察設計，2020年上報，但遲遲未能獲批。
面對市民的詢問，濰坊市交通局回覆稱，“城市軌道交通仍執行2021年9月的嚴控政策，國家發改委仍不受理一般地級市首輪建設規劃”。
在柳州啟動輕軌建設的2015年前後，全國經濟增長面臨一定壓力，需要基建專案帶動經濟增長，所以對於地方的軌道交通建設，政策層面一度採取了較為寬鬆的態度。
當前，很多城市的軌道交通建設空間趨於飽和，在城區人口增長放緩、債務負擔持續加重的背景下，軌道交通建設再也不能盲目跟風、一哄而上了。
脫離經濟、財政的實際狀況盲目上馬，不僅會加劇債務負擔，還會導致資源的嚴重浪費。因為很多地方的地鐵、輕軌開通運營後，客流都未能達到預期標準。像柳州的輕軌墩柱，還成為地面交通的障礙。
軌道交通建設前期建設投入大，後期運營成本高，審批從嚴將是未來的常態。柳州輕軌專案的拆除，是一個鮮明的警示案例，它提醒各地要科學規劃、量力而行，否則，將會付出沉重的代價，或造成無可挽回的重大損失。
