圖為航拍的青海省果洛藏族自治州瑪多縣，該縣平均海拔4500米以上 圖/視覺中國
果洛州瑪多縣地處青海省南部，平均海拔4500米以上，面積2.53萬平方公里，常住人口1.46萬人且居住分散。2023年的機構整合，讓這座青海省人口總量最少、機構編制規模最小的人口小縣為外界所關注。
瑪多縣的改革，有其特殊背景。
2023年歲末，《青海新聞聯播》刊發的系列報道披露，在瑪多工作，每位幹部面前最大的挑戰就是平均4500米的高海拔。一本本按月統計的科級幹部請假條，請假內容不少與高海拔引起的身體不適有關。
瑪多縣委常委、組織部部長周峰邦介紹，每個月的請假條裝訂成一本，按月統計，7月份因為家裡面孩子的上學，這些請假的比較集中一點。相對來說平均下來一個月是90到100人次，能達到50%，相當於一半人請假。我們大概是兩百人左右科級，幹部裡面請假的是100人。
圖為每個月的科級幹部請假條，都會訂成一本，請假內容不少與高海拔引起的身體不適有關 圖/影片截圖
“請假的人多了以後，不請吧，都是確實生了病，有的同志是長期三級高血壓，堅持帶病上班，有的確實是家裡老人生病，孩子無人照顧。要是請假了吧，工作也沒辦法開展，比較矛盾。”周峰邦表示。
而只要有人提出請休假，一些“四人以下局”就會出現停擺問題。瑪多縣委書記丁鳳山稱，瑪多縣人口少、編制少、服務半徑大、海拔又高，條件又艱苦，平時請假的人又多，基於這種情況，所以啟動改革的步伐。
瑪多縣委編辦此前介紹，改革前，全縣縣直黨政群機構共28個，除個別用編需求較大的部門外，部門行政編制平均不到4名，“四人以下局”13個，佔據瑪多縣黨政群機構的近“半壁江山”，機構普遍規模小、力量散。在眾多的“四人以下局”中，除去1正1副或1正2副的領導，部門普通幹部行政編制僅1—2名，甚至沒有，幹部結構很不合理。而縣直黨政群機構行政編制共154名，平均服務半徑為164平方公里，相當於內地3—4個鄉鎮的面積，龐大的服務半徑讓單個部門更加“勢小力微”。
在瑪多縣委編辦主任梁文廣看來，瑪多縣這個改革其實已經到了不得不改的時候了。“原來的話，我們每一個部門是3.7個編制，3.7個編制就是平均不到4名，我們就滿打滿算算了4個編制，去掉一正2副或者一正三副幹活的基本上就沒有，因為這裡海拔高，所以不排除有些幹部就請病假就走了，然後部門平均剩下兩個幹活的，可能就一個幹活的，這樣一來你看加上這麼大的服務半徑，這麼艱苦的條件，所以你看工作開展的困難有多大。”
澎湃新聞早前報道提到，瑪多縣“人口小縣”機構整合將改革前的25個黨政機構整合設定為20個，其中黨委機構6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機構，精簡比例為20%，旨在構建“大監督”“大組織”“大文化”“大生態”“大農牧”“大保障”“大建設”“大執法”的“大部門”機構職能框架。
瑪多縣“人口小縣”機構整合將改革前的25個黨政機構整合設定為20個，圖為相關報道截圖
其中，原縣人力資源和社會保障局承擔的人事管理職責剝離出來，組建縣人事局，與縣委組織部合署辦公；縣文體旅遊廣電局與縣委宣傳部合署辦公；縣鄉村振興局與縣農牧和科技局合署辦公；原縣交通運輸局、原縣住房和城鄉建設局全部職責整合，組建縣交通運輸和住房城鄉建設局。瑪多縣還組建縣委群團工作委員會，統籌協調全縣群團工作。其主任為縣委分管群團工作的1名常委，其成員為各群團組織負責人。
改革後，瑪多縣黨委機關有6個，分別是：縣紀委縣監委機關（縣委巡察辦）、縣委辦公室、縣委組織部（縣人事局）、縣委宣傳部（縣文體旅遊廣電局）、縣委統戰部（縣民族宗教事務局）、縣委政法委（縣司法局）。
政府工作部門共14個，分別是：縣政府辦公室、縣發展和改革局、縣教育局、縣公安局、縣民政和社會保障局（縣醫療保障局、縣退役軍人事務局）、縣財政局、縣交通運輸和住房城鄉建設局、縣農牧和科技局（縣鄉村振興局）、縣自然資源和生態環境林草水利局、縣衛生健康局、縣統計局、縣應急管理局、縣審計局、縣市場監督管理局。
瑪多縣委編辦認為，瑪多縣人口小縣機構整合，較大程度解決了瑪多縣黨政群系統長期以來存在的“小、散、弱”、低效能等問題，機構整合後部門設定更加精簡，部門規模顯著擴大，部門幹部結構更加合理，部門力量更加集約，部門權責邊界更加明晰，部門間協調成本顯著降低，縣域內同類型事項推動落實效率明顯提高，初步形成了簡約高效的基層管理體制。
此前報道
又一個人口小縣完成機構改革。在縣域人口流向大城市的背景下，人口小縣的發展備受關注。
青海省果洛藏族自治州瑪多縣在近日宣佈完成了人口小縣機構整合試點工作。這個總人口約1.48萬人的縣，自2022年5月初開展人口小縣機構整合試點。根據此前披露，改革後，瑪多縣將改革前的25個黨政機構整合設定為20個，較改革前精簡了5個機構，精簡比例為20%。
而除了青海之外，近年來，山西、安徽、湖南、內蒙古等地也在相繼推進人口小縣機構改革試點。接受第一財經採訪的專家分析表示，人口小縣透過機構大部制改革，有利於降低行政成本和財政負擔，提升行政效能。
多地推進人口小縣機構改革
微信公眾號“瑪多融媒”23日釋出的來自瑪多縣委編辦的解讀文章稱，在保障基層政權職能完整和基層基礎工作力量不減弱的前提下，瑪多縣全面開展機構職能調整探索，讓自身擁有更加精幹、更加簡約、更加協同的機構設定和職能配置，以更大程度節約行政成本、提高執行效率，由此實現瑪多行政效能和行政水平的大幅提高。
文章稱，瑪多縣編制總量少，改革前，全縣縣直黨政群機構共28個，除個別用編需求較大的部門外，部門行政編制平均不到4名，“四人以下局”13個，佔據瑪多縣黨政群機構的近“半壁江山”，加之瑪多縣地域面積廣，平均海拔高，自然條件惡劣，服務半徑大，人員力量分散，部門間相近職能較多，導致縣直各部門行政效能發揮受限，服務保障能力捉襟見肘。
2022年4月底，青海省委機構編制委員會對瑪多縣人口小縣機構整合工作作出安排部署，確定瑪多縣為全省試點。瑪多縣委編辦介紹，瑪多縣將改革前的25個黨政機構整合設定為20個，其中黨委機構6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機構，精簡比例為20%，旨在構建“大監督”“大組織”“大文化”“大生態”“大農牧”“大保障”“大建設”“大執法”的“大部門”機構職能框架。
青海之外，山西推進相關改革已有年頭，且成為其他省份學習物件。山西省15萬人口以下的人口小縣數量較多，存在財政供養人員比例失衡、人浮於事等突出問題，自2020年以來，山西前後兩批6個試點縣（忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣）探索人口小縣機構改革。透過推進“大部制”、扁平化改革，試點縣機構、編制、人員數量均有所下降。
今年8月，山西呂梁市石樓縣宣佈，涉改單位已全部完成掛牌 圖/微石樓公號
安徽、湖南、內蒙古等省份也在推進人口小縣機構改革試點工作。根據湖南日報報道，今年8月11日，湖南省委書記沈曉明在古丈縣調研時表示，要堅持實事求是，一切從實際出發，積極試點推進人口小縣機構編制改革，最佳化政務服務效能，減輕財政供養壓力，把有限的財力更多用於保障和改善民生。
今年7月，安徽省委編辦對網友留言進行回覆時提到，經安徽省委編委同意，在全省範圍內選擇了4個常住人口較少的縣（區）開展人口小縣機構改革試點，並組建了省及相關市、縣（區）改革工作專班，協調推進試點工作。
今年2月，內蒙古自治區黨委編辦與自治區研究室赴山西省開展聯合調研，學習山西省人口小縣機構改革試點經驗。
提升效率降低成本
作為人口大國，我國共有2844個縣級行政單位，除去977個市轄區，還有1800多個縣和縣級市。從縣域人口分佈來看，受自然地理條件、經濟社會發展、產業結構等因素的影響，縣域之間的人口數量差異較大。
第一財經記者根據第七次全國人口普查資料梳理發現，共有91個縣域常住人口超過了100萬大關，分省份來看，江蘇最多，共有12個；浙江位居第二，有11個；廣東、山東、河南各有10個。其中，江蘇的崑山和福建的晉江常住人口超過200萬人。
相比之下，一些人口小縣往往只有幾萬到十幾萬人。根據《中國縣域統計年鑑2021（縣市卷）》，納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。
中小城市研究院院長牛鳳瑞對第一財經分析，整體來看，人口向中心城市集聚的趨勢仍在持續，有相當大一部分縣域的人口呈現減少態勢。對人口小縣來說，需要解決管理的效率和效能問題。所以透過機構大部制改革，有利於提升行政效率，降低行政成本。
比如，在人口小縣總的編制有限的情況下，如果機構設定過多過細，必然導致相關機構規模小，力量過於分散，行政效能發揮受限。因此，透過推進機構整合，合併同類項，有利於提升行政效能和服務保障能力。
另一方面是減少行政成本、減輕財政負擔壓力。廣東省體改研究會執行會長彭澎對第一財經分析，很多人口小縣財政收入比較有限，入不敷出的情況下，必須依賴於財政轉移支付，財政供養壓力大。
彭澎說，人口小縣如果部門設定太多，不僅相應的辦公等成本多，而且部門之間的協調成本也會比較多，因此人口小縣透過大部制改革，可以有效地減少財政供養壓力。
比如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬餘人，但財政供養人數近2500人，全縣總人口數與財政供養人員比例為16.9:1。
因此，推進人口小縣“瘦身強體”，可以促進行政資源與人口分佈的協調和配置，降低財政負擔。透過機構大部制改革，機構數量變少，相應的開支也會減少，同時可以打破之前部門利益藩籬，減少溝通和制度成本。
今年1月，婁煩縣委組織部發布2022年工作總結之機構改革篇指出，從職能、機構、編制、經費保障等方面對全縣涉改60個事業單位進行全面最佳化，推進職責任務相近的機構跨部門整合，調整最佳化規模小、功能萎縮、分散重複設定的事業單位，提升事業單位整體服務保障效能。圓滿完成53個涉改單位掛牌工作，整合撤併33個單位，精簡人員編制341名，下沉鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410餘萬元，執行經費約990萬元。
另一方面，縣級行政區“瘦身”有多種方式，那對這些人口小縣來說，為何不透過縣縣合併來實現瘦身？這是因為，縣和縣合併的複雜性、風險和阻力要大很多。
牛鳳瑞認為，縣和縣的合併需要慎之又慎，比如兩縣合併後，其中一個縣城降格為鎮，人口會急劇下降，這裡涉及到利益的重構問題非常複雜。
華東師範大學城市與區域科學學院教授林拓此前在接受第一財經採訪時表示，縣跟縣往往風俗差異較大，而且很多縣的歷史往往綿延數百年，縣內部的文化認同較深。縣縣合併要非常謹慎，相比並縣，可以透過其他方式來實現瘦身，比如透過大部制改革實現部門和部門合併，減少機構和人員編制數量，降低行政成本和財政負擔。
