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文｜海關總署研究中心 張菁秋 蔡嘉瑤 呂陽
去年年底以來，作為國際海運的“咽喉要道”，紅海局勢的持續緊張為國際海運帶來嚴峻挑戰，全球供應鏈再度引發高度關注。
全球產業體系和產業鏈供應鏈呈現多元化佈局、區域化合作、綠色化轉型、數字化加速的態勢，維護全球產業鏈供應鏈韌性和穩定是推動世界經濟發展的重要保障，符合世界各國人民共同利益。中國既是全球產業鏈供應鏈合作的參與者、受益者，也是堅定的維護者、建設者。經濟全球化極大促進了要素跨國流動和科技進步，供應鏈在全球範圍內不斷延伸拓展，世界各國經濟發展受益於供應鏈的公共產品屬性。
然而，當前全球化遭遇逆流，全球供應鏈呈現本土化、區域化、短距化趨勢。拜登政府上臺後，採取多種手段，企圖佈局以美國為主導、將中國排除在外的供應鏈體系，於2022年啟動包括貿易、供應鏈、清潔能源和基礎設施、稅收和反腐敗四大支柱在內的“印太經濟框架”（IPEF），並於2023年5月率先完成供應鏈協議談判。IPEF對中國有何影響？我國又將如何應對?
IPEF藉機制定影響關鍵部門或關鍵貨物貿易的政策
2023年9月8日，美國商務部公佈了IPEF供應鏈協議文字。成員國以“提高供應鏈韌性與安全”為主題，加強在晶片、關鍵礦物等方面供應鏈合作，以“減少對中國的依賴”。
該協議文字本身多為綱要性的內容，就各成員國如何提高供應鏈的透明度、多樣性、安全性和可持續性，以使其更具彈性、穩健性和整合性提出數項措施。
主要內容包括：成員國承諾提高特定領域監管透明度；確定其供應鏈中的關鍵行業和關鍵商品；監測並解決供應鏈薄弱環節；尊重市場原則，最大限度地減少市場扭曲，包括不必要的限制和貿易障礙，並保護商業機密資訊；提高供應鏈中維護勞工權利的透明度。
具體目標包括：合作處理成員國供應鏈可能出現的瓶頸，增強與私營部門間的資訊共享，為熟練勞動力、關鍵基礎設施創造機會等。為達成上述目標，協議考慮建立供應鏈理事會、供應鏈危機響應網路和勞工權利諮詢委員會，藉機制定影響關鍵部門或關鍵貨物貿易的政策。
對中國供應鏈依賴度較高的東盟國家中，共七國被攬入其中
供應鏈協議提出了新的共同願景，即合作伙伴應識別和監測關鍵行業和關鍵商品的供應鏈，改善危機協調和應對，加強供應鏈物流等，便於成員國在美國主導下協調行動，充分利用區域內關鍵產品和關鍵礦產資源，從而削弱我國在全球礦產供應鏈中的優勢地位。
（一）加快供應鏈重構，削弱我國在關鍵礦產供應鏈中的優勢。
根據協議，成員國為促進存在市場集中情況的部門或貨物的來源多樣化，採用供應鏈測繪和壓力測試釐清關鍵部門和關鍵貨物的供應鏈，在供應鏈危機發生後15天內可利用危機應對網路獲得成員國協助，美國可憑此掌握地區貿易、資金、技術流向，主導印太供應鏈分工合作，從而減少關鍵原材料、半導體、關鍵礦產和清潔能源技術在供應鏈環節的對華依賴，削弱中國在關鍵礦產供應鏈中的優勢。
（二）獲取地區經濟領導權，削弱中國在亞太的地位。
白宮稱IPEF是“恢復美國在印太地區經濟領導地位，為地區國家提供替代中國方案的重要轉折點”。成員國不僅囊括日、韓、澳等美國盟友，還有亞太地區增速最快經濟體之一的印度。對中國供應鏈依賴度較高的東盟國家中，共七國被攬入其中，而疫情期間受供應鏈衝擊的柬埔寨、緬甸、寮國卻被排除在外。反映了其本質是重塑“以美國為中心”的區域架構，旨在獲取地區經濟領導權，削弱中國在亞太的重要地位。
（三）強化戰略同盟，一定程度上形成對華產業替代。
參與半導體產業鏈設計生產的主要國家和地區（除美國外）幾乎均在亞洲。美國可借供應鏈協議之機鞏固美臺日韓Chip4半導體聯盟、美日印澳四邊安全對話（Quad），擴大礦產安全夥伴關係（MSP）等同盟，印度、日本和韓國等在這一關鍵領域經受的供應鏈衝擊可能增加其與美國形成戰略聯盟的意願。美國還可透過幫助IPEF成員國提升半導體制造階段生產能力，一定程度上形成對華產業替代。
預計成員國配合度不高，對我國經濟影響有限
協議本身法律效力低，缺乏明確的解決方案和強制措施，賦予成員國的商業回報少，且受美國國內政治制約，後續發展資金受阻，預計影響成員國配合度，對我國經濟總體影響有限。
（一）解決方案模糊，缺少降低關稅等實際利好。
IPEF未經國會批准，僅以總統行政命令方式推進，缺乏法律強制性。供應鏈協議缺少明確的解決方案或發展承諾，缺乏可執行性。例如，協議提出供應鏈理事會將制定各國行動計劃和聯合研發專案，共同解決基礎設施方面的瓶頸，然而理事會可獲得的關於基礎設施和發展專案的投資缺乏具體資金或發展承諾。由於忌憚美國國內保護主義，協議未就提供美國市場準入的優惠條款和關稅做出任何承諾。相較之下，RCEP成員經過10年發展，將基本實現90％的產品零關稅。IPEF貿易利好有限將影響參與國持續參與意願。
（二）受美國政黨集團制約，後續資金落地難。
財政預算方面，共和黨經常反對民主黨政府的開支計劃，此前美國貿易代表辦公室（USTR）因在處理IPEF方面缺乏透明度而面臨審查。特朗普宣稱IPEF為“TPP二號”，認為其將掏空美國製造業並導致失業，放話如果再度入主白宮會立即廢除IPEF。而新任國會議長、共和黨強硬保守派約翰遜是特朗普的忠實盟友，涉及供應鏈協議的投資計劃，今後可能在國會遇阻。近期，特朗普在美國2024年總統選舉首場初選中以明顯優勢獲勝，多方分析認為特朗普2024年上臺可能性較大，按其反對自由貿易的先例，供應鏈協議極可能被拋棄。
（三）成員國對華貿易深度融合，拒絕選邊站隊。
亞太多國採取出口導向型貿易模式。IPEF 14個成員國中，有10個成員國的最大貿易伙伴是中國。亞洲開發銀行報告顯示，中國對亞太地區的經濟增長貢獻率高達64.2%。基於貿易深度“繫結”，亞太多國拒絕插手大國博弈。新加坡總理李顯龍表示，希望IPEF成為美國與亞洲共贏的機制，不願看到亞洲因大國博弈而分裂。印尼、越、馬、柬等國均表達類似立場。
應對策略：以高水平科技自立自強為基礎，深耕區域供應鏈合作
產業鏈、供應鏈在關鍵時刻不能掉鏈子，這是大國經濟必須具備的重要特徵。面對供應鏈協議的潛在影響，中國應以高水平科技自立自強為基礎，深耕區域供應鏈合作，推動制度型開放來打造安全可靠供應鏈。
第一、高水平科技自立自強，打造安全可靠供應鏈。
針對全球產業鏈供應鏈變化趨勢，科學評估風險和主動應對。一是分類施策，做好對中美關鍵領域技術風險預案和備份替代工作。高度關注5G、半導體、人工智慧等技術領域的產業鏈安全，做好壓力測試和相應預案及產品儲備。二是加快創新步伐，加大基礎科研投入，注重科技人才體系建設，發揮創新鏈賦能產業鏈供應鏈作用，培育產業鏈上游核心技術，儘快構建自主可控的可替代供應鏈。
第二、發揮超大規模市場優勢，以亞太供應鏈合作對沖擾動。
一是從需求端促進中國與亞太國家區域價值鏈的形成。進一步最佳化外商投資環境，擴大消費品、中間品、資本品的進口。如加大從馬來西亞、汶萊進口油氣，從印尼、越南進口銀鎳鐵等礦產，從日韓進口高階數控機床等。二是發揮我國強大的供給能力優勢，強化以我國為中心的亞太供應鏈重組。進一步發揮中國產業基礎、創新、人才等供給優勢，以亞太供應鏈戰略耦合對沖合作擾動。
第三、堅定推動制度型開放，探索全球經貿合作新空間。
一是依託開放平臺深度嵌入全球產業鏈創新鏈價值鏈。發揮自貿試驗區在外商直接投資中的橋樑作用，促進我國創新鏈的補鏈、擴鏈、強鏈。以綜保區、自貿區、自貿港等平臺為載體，提升我國在全球價值鏈中的位勢和競爭力，增強我國創新鏈在全球分佈格局中的向外吸附能力。二是對標高標準的國際經貿規則，探索最佳全球經貿合作模式。依託開放實驗平臺，對高標準的國際經貿規則進行先行試驗、對深化經濟對外開放進行壓力測試。為推進國際經貿合作規則談判提供實踐基礎，主動建立新型國際經貿合作規則，探索最佳的全球經貿合作模式，提升全球發展的公平性、有效性、協同性。
編輯 陳莉
校對 翟永軍
