文/中國銀河證券首席經濟學家章俊、中國銀河證券宏觀經濟研究員聶天奇
國務院印發《關於進一步完善國有資本經營預算制度的意見》的釋出對其賦予了更具戰略意義的定位，並從收支兩端拓展了預算的調節職能範圍。雖然短期內未必帶來預算收入的大幅提升，但其長期影響絕非僅限於對財政收入的補充，更重要的是國資預算的改革有望“聚沙成塔”，將國有資本存在的經濟意義從過去微觀國有企業管理上升至國家戰略及宏觀經濟結構調整層面。
核心觀點
1月6日，國務院印發《關於進一步完善國有資本經營預算制度的意見》（國發【2024】2號），對國有資本經營預算的定義、收支預算管理做了進一步要求。國有資本經營預算過去在財政“四本賬”中規模較低，2022年整體收入規模5695.98億元，僅為一般公共預算收入的2.8%，政府性基金預算收入的7.3%。
然而，本次《意見》的釋出對其賦予了更具戰略意義的定位，並從收支兩端拓展了預算的調節職能範圍，我們認為需要市場和投資者關注：雖然在短期內未必會帶來預算收入的大幅提升，但其長期影響絕非僅限於對財政收入的補充，更重要的是國資預算的改革有望“聚沙成塔”，將國有資本存在的經濟意義從過去微觀國有企業管理上升至國家戰略及宏觀經濟結構調整層面。具體來看，《意見》有以下重點內容：
再度定義國有資本經營預算，重要性顯著提升。本次《意見》在以往定義國有資本預算的基礎上，首次提及“落實國家戰略”的職能，與之前的政策表述相比，“三本賬”參與經濟活動的重要性顯著提升，即必然要求其財力汲取能力和支出分配能力相應提高，才能具備落實國家戰略、進行宏觀調控和結構性調整的功能。
收入方面：預算全面覆蓋，收益統籌管理。本次《意見》從收入角度，提出國有資本預算管理的“全覆蓋”，主要涉及過去未納入財政預算管理的各部委下屬企業（審計署報告顯示超1000家）。其次，對於國有獨資企業和控股、參股企業分別完善、優化了收益上繳機制，明確了各級財政部門和國企出資人的利潤分配建議權及各級政府的最終稽核權，要求健全上繳比例的“動態調整機制”。出資人及黨政機關共同確認利潤上繳比例的意義在於：過去僅從企業出資人和管理人角度確認上繳利潤，管理層往往具有留存利潤以進行再生產、做大業績的動力，這種簡單的行業內資本迴圈慣性致使過去部分行業出現產能過剩，不利於經濟結構轉型升級。
支出方面：強化財政紀律約束，突出產業引領作用。一方面，結合收入管理制度，本次《意見》將中央和地方全部國企納入預算管理範圍，重點是從“大國財政”的角度建立責任約束機制，避免國有企業遊離於預算約束之外的低效投資和違規開支，本質還是提高財政紀律約束。另一方面，有別於費用性支出的嚴格約束，對於重點領域的資本性開支，《意見》簡化了投資決策鏈條，提出資本性開支“一般無需層層注資”，意在突出國企資本收支調節的戰略導向作用。
對經濟的三方面影響：一是在經濟逆週期和高質量轉型的關鍵時期，國有資本預算的動態調整有望以國有企業為重要載體，發揮穩定經濟預期，促進結構調整的關鍵作用；二是對國有資本經營預算的進一步完善，配合今年國資委對頭部央企的績效考核目標改革，有望助力國企全面“去行政化”、提升市場化水平和盈利能力，尤其需要關注重點領域上市國企的估值提升；三是伴隨國有資本全面納入財政預算管理，未來仍有進一步提升相關國企利潤上繳比例以及資金調入一般公共預算比例的可能，繼而有助於部分改善財政“緊平衡”的現狀。
時間要求及總體遠景：到“十四五”末，基本形成全面完整、結構最佳化、執行順暢、保障有力的國有資本經營預算制度。國有資本經營預算的功能定位更加清晰，對宏觀經濟執行、最佳化國有經濟佈局的調控作用更加有效，收支政策的前瞻性、導向性更加彰顯，支援國有企業高質量發展的資本金注入渠道更加暢通穩定。
以下是正文
再度定義國有資本經營預算，強調宏觀調控和落實國家戰略
《意見》提出：“國有資本經營預算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益並對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分，是企業國有資產管理的重要內容，是落實國家戰略、增強政府宏觀調控能力、推進國有經濟佈局最佳化和結構調整的重要力量”。與過去歷次國有資本改革相比，本次檔案的釋出和對其定義的闡述，表明國有資本經營預算管理步入了全新階段。
我國國有資本經營預算制度先後經歷了“統收統支”、“利潤留成”等改革探索階段，1994年開始，考慮到“利改稅”後國企經營較為困難，政府暫停對國企利潤徵收，全部留作企業自用。但後續伴隨國有企業規模的快速擴張，利潤全部留存的預算方式催生了企業投資的無序擴張，使得各企業間差距不斷擴大，職工收入高低懸殊，部分行業出現產能過剩，造成了收入分配不公和供給失衡問題。
針對這一現象，國務院於2007年釋出了《關於試行國有資本經營預算的意見》，結束了過去十幾年來國企不上繳利潤的歷史。但彼時的國有資本經營預算管理方案，重點在於解決國有企業發展中的體制性、機制性問題，大部分收入用於返還企業及解決歷史遺留問題，國有資本經營預算對於國有經濟佈局和戰略性調整的宏觀經濟管理職能較低，如表1所示。
本次《意見》在之前定義的基礎上，首次提及“落實國家戰略”，並強調增強政府宏觀調控能力的定位，意味著“三本賬”未來參與經濟活動的重要性將顯著提升，這也必然要求其財力汲取能力和支出分配能力均需相應提高，才能具備落實國家戰略、進行宏觀調控和結構性調整的功能。僅就目前收入規模來看2022年國有資本經營收入僅5695.98億元，佔一般公共預算收入的2.8%，政府性基金預算收入的7.3%，雖然近年規模及增速有所提升，但無論是從覆蓋範圍還是國際上繳比例對比來看均有較大提升空間。
收入方面：預算全面覆蓋，收益統籌管理
本次《意見》從收入角度，提出國有資本預算管理的“全覆蓋”，主要涉及過去未納入財政預算管理的各部門下屬企業。其次，對於國有獨資企業和控股、參股企業分別完善、優化了收益上繳機制，明確了各級財政部門和國企出資人的利潤分配建議權及各級政府的最終稽核權，並提出健全上繳比例的“動態調整機制”。
全面納入預算管理，強化財政紀律約束。由於歷史原因，我國目前有相當部分國有企業尚未納入國有資本經營預算範圍，主要是指在國資委和財政部管理的國有企業和金融央企之外，各其他部委的下屬企業。根據審計署2021年6月釋出的《國務院關於2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示：截止2020年底仍有62個部門所屬的1257家企業（總資產4793億元）未納入國有資本經營預算管理，且中國印鈔造幣總公司等11家金融企業依託行政權力、國有資產資源取得的收入（2020年淨利潤131.66億元）尚未納入預算管理。
對此，本次《意見》提出：“加快推進黨政機關和事業單位所辦一級企業按規定上交國有資本收益。憑藉國家權力和信用支援的金融機構所形成的資本和應享有的權益，納入國有金融資本管理”。此舉重點在於增強財政紀律約束，強化本級政府對國有企業的監督管理責任，避免國有資產遊離於預算約束之外。
收益統籌管理，避免投資慣性引致的產能過剩。對於國有獨資企業和控股、參股企業分別完善、優化了收益上繳機制，明確了各級財政部門和國企出資人的利潤分配建議權及各級政府的最終稽核權，並提出健全上繳比例的“動態調整機制”。出資人及黨政機關共同確認利潤上繳比例的意義在於，過去僅從企業出資人和管理人角度確認上繳利潤，管理層往往具有留存利潤以進行再生產、做大業績的動力，這對於過剩行業而言便會形成投資慣性甚至盲目投資，不利於經濟整體的產業轉型升級。
國企利潤上繳比例及上繳範圍皆具備較大提升空間。2022年全國國有資產（不含金融企業）規模339.5萬億元，其中國有資本權益94.7萬億，利潤總額4.31萬億元，利潤上繳比例為11%。透過國際對比研究發現，歐美國家普遍在42%-65%的較高水平（陳少暉《國有企業利潤上繳:國外執行模式與中國的制度重構》）。
我國過去也曾多次上調國有企業利潤上繳比例，目前最高比例為25%，最低為10%（如表2所示），但與國際平均水平相比，上繳比例仍有較大提升和細化的空間。其次，按現行利潤上繳比例的規定，我國國有企業在實際執行中11%的整體繳比例顯然偏低。我們認為這背後主要原因在於當前大量國有一級公司的利潤“空心化”，即絕大多數利潤在控股、參股的子公司。為此，本次《意見》優化了控股、參股企業的收益上交機制，提出“利潤分配原則上不低於同類國有獨資企業和國有獨資公司收益上交水平”，並要求控股企業即使制定並提交利潤分配方案。
支出方面：強化財政紀律約束，突出產業引領作用
一方面，結合預算收入管理制度，本次《意見》將中央和地方全部國企納入預算管理範圍，重點是從“大國財政”的角度建立責任約束機制，避免國有企業遊離於預算約束之外的低效投資和違規開支，本質還是加強財政紀律約束。另一方面，有別於費用性支出的嚴格約束，對於重點領域的資本性開支，《意見》簡化了投資決策鏈條，提出資本性開支“一般無需層層注資”，意在突出國企資本收支調節的戰略導向作用。
嚴格執行支出預算管理制度，推動部分國企“去行政化”改革。近年來系列重要會議均提出各級政府部門要嚴控一般性支出，習慣過緊日子。但在實際執行過程中一方面是對於未納入預算的所屬企業資金監管不嚴，導致部分部門將支出轉嫁、攤派至下屬企業。審計署2021年釋出的審計工作報告顯示，個別部門存在“三公經費”等管理不嚴問題，包括超配公車、無（超）計劃召開會議、攤派會議費、違規發放津貼等問題。對此《意見》提出：“要加強支出管理，嚴格預算約束，嚴禁超預算或者無預算安排支出。資金撥付嚴格執行國庫集中支付制度”。
建設現代化產業體系的背景下，國有資本佈局需聚焦重點領域。2023年年底的中央經濟工作會議及之後召開的全國財政工作會議中均提及“積極的財政政策要最佳化財政支出結構，強化國家重大戰略任務財力保障......重點支援科技創新和製造業發展。”國有企業及國有資本作為產業轉型的主要抓手和財政收支的重要組成部分，對於經濟高質量轉型和現代化產業體系的建設意義重大。
站在這一角度，本次《意見》提出：“國有資本經營預算安排要切實貫徹黨的路線方針政策，聚焦關鍵領域和薄弱環節，增強對國家重大戰略任務的財力保障，強化資本金注入，提高資金配置效率，更好發揮對重要行業產業發展的引領作用”。國有資本全面納入經營預算體系後，“大國財政”之下的國有企業將更好支援重大戰略產業發展，配合近年國資委關於頭部央企的考核指標改革，未來對於關鍵領域的國有資本的注入有望助力相關行業的快速發展。
推進預算績效管理，全面提升政策和資金效能。本次對於對國有資本支出方面完善意見在“開源節流”，把錢花在刀刃上的基礎之上，另一大看點便是強調國有資本經營預算支出的績效管理，提出符合條件的地區要開展整體績效評價試點，重點關注落實國家戰略情況、支出結構、政策效果等。與今年國資委全面績效管理考核目標改革趨勢一致，財政緊平衡之下，更加註重淨資產收益率和現金流的考核，避免過去依靠規模和資金優勢的“野蠻生長”，尤其是產能過剩領域。
風險提示：1.國內經濟復甦不及預期風險 2.國內政策落實不及預期風險 3.海外加息及經濟衰退的風險
文章來源丨中國銀河證券宏觀
本文編輯丨王茅
責編丨丁開豔
校對丨蘭銀帆
初審丨徐蘭英
終審丨張偉
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