喬善勳/文
“讓狐狸看守雞舍”
作為航空安全管理系統的一部分，美國聯邦政府早在1927年就開始聘用私人來檢查、測試飛機。1940年代，美國民航局（CAA，FAA前身）開始指定人員執行飛行員審批、適航審批和認證審批的任務，其中就包括指定工程代表 (DER)、指定製造檢驗代表 (DMIR) 和指定試點檢查員 (DPE) 計劃。
1950年代，美國航空產業取得突飛猛進的發展，監管當局開始採用授權選項授權 (DOA) 計劃，以應對小型飛機、發動機和螺旋槳的認證需求。這也是第一個將權利委託給組織而不是個人的計劃。DOA主要為了利用製造商固有的經驗和知識。
1960年代，FAA建立了指定改造站 (DAS)，該計劃允許經批准的維修站工程人員頒發STC來減少證書的延誤。DAS 計劃允許符合條件的航空公司、商業運營商、國內維修站和產品製造商頒發 STC 和相關適航證書。
1970年代，FAA審查授權組織計劃，允許授權組織批准主要改造資料，但不允許批准主要維修資料。新的計劃允許符合條件的航空公司、商業運營商和國內維修站在未經FAA批准的情況下開發和使用大修資料。
1980年代，FAA制定了指定適航代表 (DAR) 計劃，以擴大個別指定人員可以履行的適航認證職能。
2005年，FAA又頒佈了“組織指定授權”（Organizational Designation Authorization，ODA）計劃，為他們開始向行業和個人下放更多責任鋪平道路。根據該計劃，公司在批准飛機的適航性和安全性方面擁有更大自主權。
2009年，波音航空安全監督辦公室（Boeing Aviation Safety Oversight Office，BASOO）掛牌成立。很多人認為這個辦公室象徵著接管了FAA。辦公室成員由該領域的專家組織，他們對運營商、飛機和零部件進行認證。表面上看，BASOO可以透過多種方法來監督所有飛機和運營商的活動，包括機上檢查和測試，以及必要時採取糾正措施。
當辦公室領導圖出爐的時候，大家赫然看到其頭像照放置在波音領導的下方，這種佈置不言而喻——這個單位是為了服務波音，而不是為了監督波音。
BASOO名義上要管理1千多名波音工程師，FAA將其指派為代理人，檢查波音的設計，以確保這些設計符合FAA法規。法規中羅列了商用飛機適航性的所有步驟，裡面有很多嚴謹而細緻的描述。政府部門的人缺乏設計飛機的經驗，因此是薩特和他的同事編纂了第一部噴氣民機的法規SR 422。
自此，FAA開始依靠受僱傭飛機制造商的工程師來確保飛機安全。此前都是FAA挑選代行檢查的工程師，現在這些人由波音挑選，並向波音一名經理報告。
FAA最初的意圖是要求製造商內部要清楚風險點在哪裡，並提高執行效率。2015年，美國運輸部監察長的一份報告顯示：一家飛機制造商批准了其所有飛機約 90% 的設計決策。這屬於行業自律的一部分，能有效降低聯邦政府的成本並簡化公司的認證流程。
2019年，時任FAA代理局長丹·埃爾韋爾 (Dan Elwell) 表示，如果取代公司員工進行安全認證工作，他們需要增加1萬名員工，每年成本達到18億美元。
但是在MAX系列空難後，美國參議員理查德·布盧門撒爾（Richard Blumenthal）表示：“FAA不應該在經歷一場近乎災難的事件來審查其對（指定檢查員）計劃的使用，該計劃實際上是讓狐狸看守雞舍。”
民航監管機構（美國聯邦航空管理局，FAA）和事故調查機構（美國國家運輸安全委員會，NTSB）
FAA就是減少空難而生的機構——1956年6月30日，一架執飛環球航空718號航班的DC-7，在美國亞利桑那州大峽谷上空撞上一架執飛環球航空2號航班的洛克希德L-1049超級星座式客機。這起空難一共導致128人全部遇難，是當時史上最嚴重的民機空難。該起空難後，全美機場開始安裝雷達。制定嚴格的飛行規則，從此之後，飛機只能在規定的空中走廊飛行。.
1958年8月23日，美國總統德懷特·艾森豪威爾(Dwight D. Eisenhower)簽署了《聯邦航空法》。該法案還將航空安全監管的職責從CAB移交給到FAA，並賦予其全權管理空中航行和交通管制的軍民聯合系統。
1958年的最後一天，FAA掛牌成立，取代了CAA，並吸納了CAB制定安全規則的職責。新機構建立了統一的民用/軍用國家空域系統。早期的FAA的還需要肩負促進、鼓勵並發展航空業的重任。
1967年，美國國會將所有運輸機構合併為一個新的美國運輸部(DoT)，內設NTSB，並作為一個獨立的機構由運輸部管理。4月1日，NTSB正式成立，其最初的185名員工均來自CAB。調查員幾乎沒有時間慶祝新機構的成立，3月份美國就發生了三起重大航空事故，導致82人遇難。
1975年1月4日，美國總統傑拉爾德·福特（Gerald Ford）簽署《獨立安全委員會法1974》，NTSB成為一個完全獨立的機構(國會授權，單獨撥款)，但該機構只有建議權，並沒有行政權，建議執不執行，需要全部依靠FAA。
如果FAA是一棵參天大樹，NTSB就是其中的啄木鳥。FAA長期肩負著看似矛盾的職責，它既要促進民航業成長，又要保證飛行的安全。
在1970~80年代，NTSB提出的很多安全建議都沒有得到FAA執行，其中包括除冰作業、貨艙煙霧探測器、跑道照明等專案，其中一個重要因素就是執行的成本。NTSB曾一度無奈釋出最想改進清單（Most Wanted List ，MWL)。2023年底，NTSB撤銷了MWL專案，結束了35年來的安全宣傳工作。
FAA始終沒有執行NTBS提出的一項安全建議是在駕駛艙安裝攝像頭。早在1990年，NTSB就首次提出對駕駛艙環境錄影，當時其提到“監測和評估影片技術在航空運輸駕駛艙中的應用進展”。2000年4月，NTSB主席詹姆斯·霍爾 (James Hall) 給FAA 局長簡·加維 (Jane Garvey)寫了一份9頁的安全建議信，其寫道“影片和飛行記錄儀技術已經取得了長足的進步，對影片記錄的需求也變得更加明顯。 駕駛艙環境的記錄現在在技術和經濟上都是可行的”，敦促在客機上加裝駕駛艙錄影系統。
2002年，NTSB又將這一目標列入“年度頭號通緝”清單中，其提到“在駕駛艙安裝攝像機，為調查人員提供更多資訊來解決複雜事故”。
2004年7月，NTSB在華盛頓特區召開一次會議，高階調查員弗蘭克·希爾德魯普（Frank Hilldrup）在發言中表示：“我相信駕駛艙影象記錄儀顯然將極大地提高調查人員更準確、更快速地確定航空事故和事故徵候情況的能力。”
但是NTSB的提議遭到飛行員工會強烈反對，2004年其聯合飛行員協會（APA）提出反對意見：“APA 強烈反對駕駛艙成像記錄儀，因為影片成像的好處被大大高估了，而且因為存在更有效和高效的工具，這些工具不僅可以獲得準確調查事故所需的安全資料，而且有助於預防未來的事故。”
“減稅和鬆綁法規”
1994年共和黨憑藉“減稅和鬆綁法規”贏得美國中期選舉，眾議長紐特·金裡奇（Newt Gingrich）宣佈“完全再造聯邦政府，改變聯邦政府思考、行事和對待國民的方式”，其實就是縮小政府規模，簡政放權。
1994年6月12日，波音777完成首飛，它在1995年6月7日就交付給啟動使用者美聯航。對於波音的眾多崇拜者而言，他們又一次見證了勝利！
當時有批評家認為FAA更渴望幫助製造商完成任務，而不是成為獨立的安全監管機構。
777是當時全球最大的雙發噴氣式機，也是波音首架配備電傳操縱系統的客機，它擁有150臺計算機，控制超過300萬個部件，是波音有史以來最複雜的客機。一些評論家稱讚777是美國工業實力的典範，同時也有人指出凸顯了美國航空安全系統的矛盾和不足。
FAA因人手短缺，他們將越來越多的責任委託給製造商，除了隨機審查新飛機必須透過的安全測試外，幾乎沒有餘力監管其他專案。波音員工做了大多數證明777安全性的工作，一些測試與原來的測試計劃有所不同，有些從未完成，大多數甚至從未被FAA審查過。
FAA審查的檔案比飛機還要多，其對擬議的安全規則進行成本效益分析的經濟學家比波音工廠的檢查員多。美國運輸部和FAA的官員認為：商業航空依然是安全的，他們的觀點也得到資料的佐證，現代噴氣民機是最安全的交通工具之一。
商業航空公司的經濟利益和個人出行都傾向於安全，但如果片面追逐利潤，且發展太倉促的話，安全問題就可能被忽視。FAA西雅圖飛機認證辦公室的管理者說道：“這是他們的節目。我一分錢都沒花。”
FAA雖然不是最大的美國聯邦機構，但它的影響力覆蓋全球，其每年花掉80億美元，其中空管花掉3/4。其擁有4.8萬名員工，管理1.8萬個機場，在420個塔臺派駐人員，90個地區辦公室，監管6500架商用客機和27.5萬架通航飛機，4400個維修站和500所飛訓學校。所有航空從業者——從飛行員到機務，都必須持證上崗。
但首先需要強調的一點是——FAA是一個官僚機構，它同樣存在典型的官僚主義缺陷。
國會曾多次批評FAA“頑固不化”；航空業認為監管他們的機構“無能且專橫，有時卻很溫順”；交通部監察長職責FAA“鬆懈”；NTSB認為FAA“幾乎肆意無視安全”。
FAA是行業、政治和意識形態利益之間博弈的複雜綜合體，它被政治所推動，被經濟學家擠壓，地緣政治、戰爭、經濟和勞動力等因素讓航空業出現週期性波動，種種侷限性限制了FAA聘請頂尖技術專家的能力，這讓行業最優秀的人才湧入企業中。其曾在1979年啟動在每個技術專業領域聘請“至少一名世界級專家”的計劃——這個計劃從來沒有實現過。
FAA也沒有足夠的預算培訓員工，在資訊科技突飛猛進的時代，只有1%的工程師進行了軟體培訓課程。而他們從航空公司、製造商和自身員工收集的大量資料從未被分析過。資料庫維護不善，且錯誤百出。美國審計署向國會作證時 ，批評FAA資料庫“不準確、不一致，且常常互不相容”。
中航國際原高階專務楊春生表示：波音的幾個型號都是世界首創，FAA本來就沒有相應的條例和法規來稽核和認證那些飛機型號，第一個是777飛機，因為是在放鬆ETOPS下的首款雙發越洋客機，其效能和邊界只能是製造商自己確立，所以FAA就和波音合作共同建立局方標準。
波音必然是要把自己的一些東西加入了適航認證大綱，客觀上就是用波音的標準檢驗波音的產品，相當於製造流程中的工具同時又是校具。波音787更是如此，是世界首款全複合材料結構的飛機，如何認證和驗證，就是由波音的技術標準轉化成FAA的檢驗標準，波音的實驗方法就成了局方的檢驗標準。
當然這只是一個簡單直白的說法，實際形成有一個大家都認可的轉化過程，FAA不可能是全盤接受波音的資料和方法，但實際上沒有波音的實踐在先，也不可能有其後FAA的檢驗和稽核。
