地方政府透過城投公司拿地、抵押融資，以此來為財政輸血，類似做法早已屢見不鮮，只不過而今操作的物件從土地變成了“空氣”。
撰文丨熊志
土地賣不動後，有小城市開始賣“天”了。
11月26日，濟南公共資源交易中心釋出中標公告稱，平陰縣低空經濟特許經營權出讓專案成功拍出，成交價為9.24億元人民幣，合同履行期限為30年。
一個普通縣城，高調涉足低空經濟產業，平陰縣的此番操作，在全國開創了先河，很多網友直呼魔幻，原來財政創收還有這種另闢蹊徑的玩法。
近年來，低空經濟成為火熱的概念，平陰縣似乎不是頭腦發熱。但儘管披上了新興產業的時髦外衣，它本質上仍然是地方為緩解財政壓力的一場冒險。
一切還是熟悉的配方，熟悉的味道。
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所謂低空經濟，簡單來說，就是以各種有人駕駛和無人駕駛航空器的各類低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關領域融合發展的綜合性經濟形態。
比如我所在的深圳，一些公園已經配備了無人機外賣配送點，市民點外賣，無人機送到，效率很高。除了物流配送之外，像醫療救援、搶險救災、氣象探測等，都是低空經濟的常見產業應用場景。
此次平陰縣大手筆“賣天”，讓不少人驚歎，其實隨著低空經濟的概念持續升溫，並在今年被寫入政府工作報告，這一產業風口早已成為地方競逐的物件。
據中國經濟時報記者不完全統計，有近28個省份和城市的《政府工作報告》提出大力發展低空經濟及通用航空，還有超100座城市出臺了相關檔案、規劃，一些地方還明確設定了產業規模的具體目標。
另外，《中國低空經濟發展研究報告（2024）》顯示，截至2024年2月，中國低空經濟領域共有企業超5.7萬家，從成立時間看，近5年新成立的企業數達到2.1萬家。
低空經濟畢竟是前沿產業，是新質生產力的代表，技術含金量高，帶動效應強，地方政府和各路資本自然都想提前卡位，搶佔先機。
平陰縣擁有兩座機場，有濟南低空物流運營示範中心，還有中科鯤鵬技術、中航智飛等無人機制造、組裝、應用服務企業，發展低空經濟產業有一定的基礎，也正因如此，特許經營權的出讓，才能夠賣出價錢來。
真正值得玩味的是，中標的企業是當地縣財政局的獨資國企，才剛剛成立不久。說白了這就是把特許經營權左手倒右手，在內部流轉。
低空經濟的產業發展前景尚不明朗，民營企業未必會有意願斥資9.24億元，購買30年特許經營權。當然更深層次因素恐怕在於，透過國企運作有融資便利，在財政支援及資金排程方面操作空間更大。
如果對土地財政有所瞭解，就不難發現，地方政府透過城投公司拿地、抵押融資，以此來為財政輸血，類似做法早已屢見不鮮，只不過而今操作的物件從土地變成了“空氣”。
特許經營權自己賣給自己，理論上不增加收入，但可以堂而皇之地以此由頭融資，向未來借30年的錢，挪到當下來給地方財政解渴，這其實是一種變相的“借新還舊”。
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統計公報顯示，2023年平陰縣的GDP為281.21億元，一般公共財政預算收入32.46億元，一般公共預算支出40.71億元，收支缺口在8億元左右。另外，債務餘額為64.47億元。
這就是一個財政收支無法盈虧平衡，依賴轉移支付輸血的典型縣城。
在土地財政熄火的背景下，將低空經濟的特許經營權打包30年出讓，換來9.24億元進賬，一年三分之一的預算收入都有了，對平陰縣來說，這無疑是一筆極具吸引力的生意。
如果還能夠藉此帶動低空經濟產業發展，那可謂是一舉兩得。
但理想很豐滿，現實很骨感。
指望將低空經濟特許經營權左手倒右手，就能達到為財政解困、帶動產業發展的一箭雙鵰的效果，恐怕只是一種美好的想象。
首先，低空經濟的火熱，當前更多還是侷限於概念層面的熱炒，整個行業目前仍處於發展的初級階段。
無論是空域管理的政策法規、技術標準，還是相關的基礎設施建設，都在探索和完善之中，缺乏統一且成熟的規範體系，離大規模商業化還相距甚遠。
其次，低空經濟對環境條件有著複雜而嚴格的要求，安全控制和技術標準要求極高，這意味著前期的投入將非常巨大，且回報週期較長。至少就目前來看，低空經濟的運營端，很難看到直接的經濟效應。
正因如此，低空經濟產業發展相對成熟的地方，不是擁有廣闊空域資源的中小城市、縣城，而是北上廣深等大城市，它們在人才、資本等各方面都更具優勢，能支撐低空經濟的高風險、高投入。
事實上，空域資源本身就是國家所有，地方是否有權打包出讓，都存在巨大的爭議。
退一步來講，即便這一模式在理論上合規可行，發展低空經濟，也不是一錘子買賣。將特許經營權掛牌變現，為財政輸血，這個邏輯能跑通，必須建立在當地低空經濟產業未來能夠產出足夠產值的基礎之上。
如前所述，低空經濟面臨著諸多不確定性，行業風險高，而平陰縣又是個普通的縣城，無論是資金、技術還是人才方面，並沒有太突出的產業競爭優勢。
產業前景還不明朗，低空經濟特許經營權一出讓就是30年，這種拿未來換當下的做法，是否對自身的產業發展能力過於樂觀了？畢竟，如果低空經濟產業未能如期發展，最終產生的虧損，還是得由地方財政兜底。
債務只會轉移，不會憑空消失。發展低空經濟應該鼓勵，但打著低空經濟幌子的化債，如此動機不純不啻於給地方發展“埋雷”。
03
放眼全國來看，平陰縣的操作不是個案，只不過它披上了低空經濟的時髦外衣，因此顯得特別新穎別緻。
土地財政畢竟是一錘子買賣，一塊地不能重複賣二次，這意味著它的創收規模，始終會有一個天花板。如今，在土地財政熄火之後，越來越多的地方，開始盯上一些可以用來收租的壟斷性資源。
比如前幾年，樂山大佛景區觀光車和攤點30年經營權，被地方17億元掛牌打包出讓。
更讓外界咋舌的是，2022年四川閬中市將公辦學校、行政機關、事業單位、國資公司的食堂食材統一配送服務未來30年特許經營權打包拍賣。當然，在引發爭議之後，當地叫停了這一拍賣行為。
據媒體報道，除擺攤經營權、低空經濟特許經營權外，不少地區還涉足公共停車場、公交線路、學校食堂等資源的長期拍賣，且拍賣期限經常長達30年之久。
其中的原因很好解釋，土地賣不動，那就賣其他公共資源，延長拍賣期限，才能最大程度創收。畢竟為財政輸血解困是當務之急，至於後續可能伴隨的風險，則往往留待後續的城市管理者去權衡與應對。
問題在於，一旦公共資源的經營權被長期鎖定，後續產業和市場發生變化時，地方政府會相當被動。
而且，將特許經營權轉讓，如果核心目的不是經營產業本身，而單純是為財政創收，是為了借新還舊，這種不符合市場精神的操作，很容易導致涉及產業或專案的發展，脫離地方的實際需求，造成資源的浪費。
尤其對於像低空經濟產業這樣的新興領域，前期投入高，且回報週期長。如果地方政府盲目跟風，為了配合特許經營權的出讓，而盲目上馬基礎設施，跟風投入最終可能會成為無法收回的沉沒成本。
因此，在財政壓力面前，某些地方應摒棄急功近利的心態，避免採取寅吃卯糧的短視策略。切勿為了一時之需，為未來留下難以收拾的爛攤子。
