經濟觀察報 記者 杜濤 財政部資料顯示，2024年全國稅收收入174972億元，比上年下降3.4%，全國非稅收入44730億元，比上年增長25.4%。
從單月看，2024年非稅收入增速在3月、6月、9月、12月等“考核”月份呈放量態勢。其中，12月非稅收入同比增長93%。
從地區看，在已公佈資料的省份中，吉林、山西、江蘇、內蒙古、甘肅、浙江等省份表現出較高的增速。部分省份解釋稱，非稅收入增長主要來自盤活國有資源、資產的相關收入。
應該釐清，非稅收入與罰沒收入並不等同，在非稅收入中，罰沒收入佔比有限。常見的非稅收入包括行政事業性收費收入、政府性基金收入、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益等。
綜合資料以及專家觀點，2024年非稅收入大幅上漲的原因包括兩個方面：一是部分中央單位上繳的專項收益顯著增加，其中，中國菸草上繳的利稅佔據了相當大的比例，為非稅收入的增長作出了重要貢獻。
二是資產盤活帶來的收入提升，透過有效管理和利用閒置或低效資產，地方政府實現了資產的增值和收入的增加。
山東大學稅務經濟研究中心主任李華測算，上述兩項貢獻了接近24%的非稅收入增幅。
罰沒收入變化不構成非稅收入增長的主因，但並不意味著可以對非稅收入的增長掉以輕心。非稅收入短期快速上升的另一大隱憂是：其中盤活國有資產帶來的收入存在空轉可能，地方有動力透過做大非稅收入分母來降低負債率。
這意味著，非稅收入短時間快速上升可能會影響財政收入的質量。
一位地方財政部門負責人說，當前地方政府盤活資源或者資產，增加非稅收入的動能較大，除去完成收入任務，也有降低當地負債率的需求。負債率是當地負債和一般公共預算收入的比值，提高非稅收入有利於做大分母，從而降低債務率。負債率過高的地區，不僅會引起金融機構和市場投資者的擔憂，也會影響當地行政官員的升職，因此地方行政官員有動力做大非稅收入。但這也意味著“財政空轉”的風險。
2024年非稅收入大幅增長
財政“四本賬”中，最主要的是一般公共預算收入。該收入由稅收收入和非稅收入組成。
由財政部制定的《2024政府收支分類科目》一書中提及，非稅收入是反映各級政府及其所屬部門和單位依法利用行政權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務徵收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務收入以外的財政收入。上述書中提及，非稅收入科目分一般公共預算收入科目、政府性基金收入預算科目、國有資本經營預算收入科目。《2024政府收支分類科目》提及，一般公共預算收入科目中包含專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入。專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入是此前非稅收入引起較多關注的原因。
國有資本經營收入主要是反映各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業（即一級企業）上繳的國有資本收益。比如中國人民銀行上繳收入、金融企業上繳利潤收入、菸草企業上繳專項收入等。
與稅收收入相比，非稅收入的科目豐富，徵收靈活。因此，在稅收收入和其他收入下降時，挖潛非稅收入是實現財政平衡的一種方式。比如，2023年稅收收入增長同比增長8.7%，增幅較高，非稅收入就同比下降3.7%。
2024年，多地稅收收入增長緩慢，土地出讓收入大幅下降，地方政府需要挖潛非稅收入以彌補支出缺口。一位地方政府人士介紹，一些地區會透過層層下達指標，將指標和部門績效掛鉤的方式，來增加非稅收入。
2024年非稅收入同比增長25.4%。其中，3月、6月、9月、12月非稅收入資料的變化較大（見圖一）。這是因為這幾個月收入屬於季度和半年節點，節點上相關行政單位需要進行季度、半年、全年的考核，其中財政收入也是考核指標之一。
增長來自哪裡
與稅收收入一樣，非稅收入也包括中央財政的非稅收入和地方財政的非稅收入。2024年中央和地方均有支撐非稅收入增長的動因。
李華說，2024年非稅收入的增長主要源自兩大方面：一是部分中央單位上繳的專項收益顯著增加；二是資產盤活收入。
首先來看部分中央單位上繳的專項收益。
非稅收入中包括國有資本經營收入一項。國有資本經營收入主要是反映各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業（即一級企業）上繳的國有資本收益。比如中國人民銀行上繳收入、金融企業上繳利潤收入、菸草企業上繳專項收入等。
2024年11月8日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會辦公廳舉行新聞釋出會上表示，今年以來，受多種因素影響，中央和地方財政收入不及預期，對此，正在採取一系列措施，確保完成全年預算目標任務。後兩個月……安排有關中央單位上繳一部分專項收益，補充中央財政收入。
李華說，中國菸草上繳的利稅佔據了相當大的比例，為非稅收入的增長作出了重要貢獻。
此前也曾經實施過此類措施。2022年，按照中央經濟工作會議精神和政府工作報告的部署，為增強可用財力，中國人民銀行依法向中央財政上繳結存利潤，總額超過1萬億元，主要用於留抵退稅和增加對地方轉移支付，支援助企紓困、穩就業保民生。
另一部分增長因素來自各級政府盤活國有“三資”的收入。
2024年10月25日，財政部召開2024年前三季度財政收支情況網上新聞釋出會提到，一般公共預算非稅收入約3.13萬億元，同比增長13.5%，增長主要原因是地方透過處置閒置資產等方式，加大資源、資產盤活力度，帶動國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入增長，拉動一般公共預算非稅收入增長10.8個百分點。
地方非稅收入詳解
經濟觀察報梳理了已經披露資料的二十三個省份（見圖2）。二十三個省份2024年非稅收入總計2.29萬億元，同比增長15%左右。其中，僅吉林和山西兩省增速高於全國平均增速。此外，江蘇、新疆、內蒙古、甘肅、浙江等省份增速排名靠前。
多個省份在披露資料時，解釋了非稅收入增長的原因。
2024年，吉林全省非稅收入509.3億元，同比增長35.7%。其中，國有資源（資產）有償使用收入277.1億元，增長62.5%，比上年增加較多，主要是各地加大資源資產盤活力度增加收入；政府住房基金收入30.5億元，增長41.6%，主要是自2024年1月1日起調整公積金貸款風險準備金計提政策，相應增加收入。
江蘇省在解釋1—5月非稅收入增長為何達到27%時，也曾表示主要是“各級多渠道盤活國有資源資產形成的收入，包括行政事業性國有資產出租、出借、處置收入以及市政公共資源有償使用收入等。非稅收入八成以上增量來自國有資源資產類非稅收入增長。”
遠東資信首席宏觀研究員張林對經濟觀察報表示，在一攬子化債方案提出之後，各地創造條件加快化解地方債務風險，加之2024年當年城投債到期規模較大，特別是重點化債地區加大了國有資源及國有資產的處置，用以籌集化債資金，從而增加了國有資源和資產的有償使用收入。
另一方面，從月度的一般公共預算收入同比增速來看，前8個月的當月同比均為負增長，同期政府性基金收入的累計同比跌幅亦在擴大，這給地方政府帶來了較大的財政收支壓力，為了減輕後續的財政支出壓力，部分地區可能加大了非稅收入的徵繳力度。
經歷過大規模投資，各地形成了一批國有資產，包括交通、水利、公共設施、工業園區等。2022年以來，圍繞盤活國有資產，多省在出臺相關政策之後，逐漸形成複雜多樣的盤活國有資產路徑。
罰沒收入以外的隱憂
非稅收入備受市場關注的原因之一在於其中的罰沒收入可能對地方營商環節帶來的破壞。
李華說，罰沒收入是政府部門在執行法律法規過程中，對違法行為進行處罰所取得的收入。它在一定程度上反映了政府部門對違法行為的打擊力度和執法效果。然而，罰沒收入的增長也帶來了一些問題，如逐利執法、以罰代管等現象，這些行為不僅損害了執法部門的公信力，也會加重企業和個人的負擔。尤其是其增長趨勢和某些違規現象引起了公眾的廣泛關注。
對於市場較為關注的罰沒收入，李華觀察到，2024年非稅收入中罰沒收入的增長呈現出一定的波動性。上半年，罰沒收入增長迅速，但到了下半年則有所回落。儘管罰沒收入在非稅收入中的佔比相對穩定，但仍然觀察到年度間增長速度、地區間增長速度以及收入佔比存在較大差異。
2024年，特別是2024年下半年，從中央至部委，出臺了多項針對違規異地執法和趨利執法的政策、法規。
張林說，由於非稅收入細分資料披露較為滯後，目前尚無法得知具體的增幅來源專案構成，但從細分專案在非稅收入中的佔比來看，國有資源和資產有償使用的佔比較大，約佔四成，罰沒收入約佔一成。考慮到2024年下半年的具體情況，或許化債背景下的國有資源和國有資產處置是主要來源，而不是罰沒收入。
儘管罰沒收入變化不構成非稅收入上漲的主因，但非稅收入對財政收入質量的影響仍值得關注。
在兩大動因中，中央企業上繳具有臨時性，地方盤活國有資產的嘗試也存在良莠不齊的現象。
李華說，需要關注非稅收入增長的可持續性。資產盤活帶來的收入增加在一定程度上是有限度的，隨著後期可處置資產的減少，這一部分的增長動力可能會逐漸減弱。同時，專項收益的穩定性也值得關注，其增長可能受到多種因素的影響，包括市場環境、政策調整等。因此，我們需要綜合考慮各種因素，制定科學合理的非稅收入增長策略，確保其能夠持續穩定地為地方財政提供有力支援。
杜濤經濟觀察報部門主任
財稅與環保新聞部主任長期關注宏觀經濟，財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
