2024年“十萬億化債方案”出爐 資料圖
經濟觀察報 記者 杜濤 “雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”
這是鄭康（化名）2025年回看他若干年的化債經歷後感嘆。鄭康是北方某縣債務管理領導小組的成員之一。
這幾年，他週轉於金融機構之間，曾在會議室裡被討債人“拍桌子”，也在政府門口數次應對過前來討債的個人投資人。數次流動性危機，也都在鄭康們的騰挪週轉中度過。但代價是：債務規模越滾越大，利息越騰挪越高。
2024年“十萬億化債方案”出爐前，中國也曾經推動過幾輪隱性債務化解，但由於規模有限，分配到鄭康所在縣區的額度也較小。
鄭康表示，自己過去若干年的經歷，也是大部分非東部省份縣區化債同行們的普遍經歷。
在鄭康看來，地方隱性債務始終存在的本質原因不是地方政府的主觀意願，而是一種結構性錯配：地方的財源不足以支撐其負擔的支出責任，因此地方政府和融資平臺只能透過非標債務融資，來履行責任；但非標債務基本是短期借款，而地方政府投資的專案又多是公益或半公益的專案，投資時間長、投資量大，存在“短債長用”的情況。隱性債務也因此不斷累積。
第一次壓力高峰
2017年7月召開的中央政治局會議提到，“要積極化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。
從2017年開始，多地地方政府開始成立債務管理領導小組。彼時，財政部網站公佈的《各地區深入貫徹中央經濟工作會議精神 強化地方政府性債務管理》一文中提到“……很多地區黨政主要領導抓部署落實，建立政府性債務管理領導小組等工作機制，制定應急處置預案，著力加強風險事件應對能力”。
在上述提法出現兩年後，鄭康所在的縣也成立了化債小組，當地的縣主要領導兼任該小組組長，而鄭康則是化債小組的副組長之一。
化債成為鄭康的主要工作內容之一。
圖為地方債網路圖
作為欠發達地區，鄭康所在的縣區在借債和化債的步調上都比東部市縣慢。2017年，中央加強地方債務監管時，鄭康轄區內很多平臺甚至都還沒有進行過評級。
鄭康所在地區的隱性債務，主要是地方投融資平臺在發展過程中形成的非標債務。當時，當地在公共基礎設施方面投入較多。鄭康說：“地方政府要發展，完成GDP考核，但自身資金不足，就只能透過平臺融資的方式去完成投資建設，帶動發展，從而形成新的財力。”
非標即非標準化債權，指未在銀行間市場及證券交易所市場交易的債權性資產，包括但不限於信貸資產、信託貸款、委託債權、承兌匯票、信用證、應收賬款、各類受（收）益權、帶回購條款的股權性融資等。
2014年釋出的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，該文限制地方政府新增舉借政府性債務，但是地方政府又缺乏資金，只能繞道城投公司來繼續舉債。而2012年資管牌照的擴容又為城投公司舉借非標提供了多樣的資金來源。非標的收益很高，普遍在10%以上，銀行等金融機構有動力藉助非銀金融機構的通道，發放非標貸款，獲取超額收益。
自此，大部分縣區開始透過非標融資的方式，開啟了隱性債務的“口子”。
大部分縣區開始透過非標融資的方式，開啟了隱性債務的“口子”
2018年，中國人民銀行、中國銀保監會（現國家金融監督管理總局）、中國證監會、國家外匯管理局聯合出臺《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見》，這份被稱為“資管新規”的檔案對融資平臺的融資渠道作出了限制，導致地方融資平臺的融資成本不斷上升。
鄭康表示，資管新規出臺後，政策並未對之前所借的存量債務進行平滑設計，這使得許多借款無法順利接續，不少地方財政壓力因此增大，這也是當時融資平臺債務出現風險的原因之一。
資管新規出臺後，鄭康所在地區的融資平臺遇到金融機構擠兌，還款壓力陡增。
為了維持存續，該地區的融資平臺透過信託、租賃等方式進行了接續，以解決存量債務問題，但這又導致利息成本再次上升。然而，隨著債務監管政策的不斷收緊，鄭康所在地區的財政收支和平臺還款支付壓力也越來越大。
最困難的時期
2020年，鄭康遭遇了困難時刻。
2020年11月10日，永煤控股旗下債券“20永煤SCP003”到期未能兌付，發生實質性違約。
這一事件引發了市場的廣泛關注和強烈震動，打破了國企剛兌的信仰，進而使得“城投債”信仰動搖，多個地方融資平臺遭遇“流動性危機”。
當時，鄭康所在縣的融資平臺因支付欠款遇到困難，觸發交叉違約條款，需要立刻償還金融機構數十億元的借款。受此影響，當時他們正在談判的幾十億元續貸款也沒了下文。
鄭康用“驚心動魄”來形容當時的情景，“縣裡所有的領導和工作人員，全部出動，尋找一切資金償還債務”。
但是鄭康發現，當地的財政部門對此並不積極，這是因為借錢後還需財政部門統籌還款事項，而且借款中有相當比例會形成新的隱性債務，借得越多，財政部門揹負的責任就越多。當時，已有多地財政部門負責人因違規舉債，面臨警告或記過的處分。
四處籌資後，鄭康所在縣勉強渡過了這次危機。但此時該地區面臨的融資環境已經非常不友好，金融機構幾乎不給當地融資平臺釋放新增融資額度。缺乏新增資金，也讓當地的存量債務成本居高不下。
此後，新上任的主要領導主動向上級黨委、政府溝通，上級審計對當地的地方債務進行了摸底。鄭康又與多家專業化解債務風險的機構對接，但最終都沒有成功。
直到近年來，鄭康所在縣才拿出了一個新方案，主動對接金融機構：降息、打折。
降息打折本質上是加總債務本息後，對部分本金和利息進行減免，最終數額保證投資人不會虧損，還略有盈餘。例如，原來購買債券100元，利息是每年10元。在第五年的時候發生風險，地方政府在統計時，會將前面五年已付出的利息也統計在內，在已支付50元利息的基礎上，再支付55元，以105元清償債務。
在與金融機構的談判過程中，大部分金融機構起初都無法接受打折兌付。對此，鄭康採取了各個擊破、由易到難的策略。他一天需要輾轉幾家金融機構，逐一進行溝通解釋。其談判策略是向金融機構說明當前有多少存量資金，並強調如果金融機構能早點接受方案，就能早點拿到錢，而且目前資金是不足以對所有金融機構進行全額兌付的。
在那段時間裡，鄭康幾乎把所有能談的金融機構都談了，對那些實在談不攏的，都做了5年以上的展期，而且利息也都降低了。
甚至，後來當地政府還做了一個巧妙的設計，用四分之一的資金，回購存量債券，將短期高息債務全部置換成了長期低息債務。
化債心得
最忙的一天，鄭康24小時跑了三個省的多個城市。當時，他趕到北方某城市時已是晚上，隨後便一直與金融機構就當地存量債務的化解進行談判。談完並修改好檔案後，時間已到下半夜兩點多。他只睡到凌晨四點，便起床趕頭班飛機前往第二個城市繼續會見金融機構。之後，他又乘坐高鐵趕到其他城市繼續會談。最後一站是南方的某省會城市，當他抵達酒店辦理入住時，時間恰好是凌晨2點，正好過去了24小時。
鄭康這些年來的化債經歷，是他以前想都想不到的。來要債的人會提出各種要求，在政府會議室裡跟縣裡領導拍桌子、摔杯子。不過，鄭康懷疑有些討債人並非真正的個人投資者，而是個別金融機構僱傭討債公司的人。
鄭康認為，地方政府與金融機構長期博弈，使金融機構接受各種還款條件，這對政府信用造成了一定損害。但過了若干年後，金融機構人員換了一批，政府領導也換了人，可能又會開始新一輪的博弈。“違約、打折兌付或其他方式，從價值觀角度看，不一定是正確的，但從務實的角度來說，對地方政府而言，也未嘗不是一種選擇。”
與鄭康打交道的金融機構追債人士已經換了好幾輪人。後來他瞭解到，一些金融機構人士因追債不力，也被免職了。
在化債過程中，鄭康獲得了許多外出交流學習的機會。他認為，無論東部、西部或南部、北部，都曾經歷過借債發展的階段，不過東部的債務風險比中西部要小，南方的債務風險又比北方小。
隨著債務的不斷累積，運作這臺龐大複雜的財政機器，對當地主要領導提出了更高要求。鄭康說，當前許多縣區債務壓力巨大，產業基礎薄弱，就像一臺破舊的大卡車，需要非常專業的“司機”來保證駕駛安全。如果此時遇到一個只有C1（小客車）駕駛證的領導，上來就想讓這臺已經破舊的卡車靠邊停，卻忽視了其慣性問題，就很容易帶來麻煩。
杜濤 經濟觀察報部門主任 財稅與環保新聞部主任
