文：任澤平團隊
導讀
本報告旨在關注留守兒童的困境，建議推動戶籍制度和教育改革。兒童是國家的未來、民族的希望。兒童時期是生命週期的起點，兒童發展為人的全生命週期發展奠定基礎。
1、中國兒童格局呈現四大特點：
1）總量從“維持平穩”到“快速減少”。未來20年兒童數量降幅或近50%，其中6-8歲年齡段兒童數量降幅最大。
2）性別比改善，逐漸趨於正常值。2022年0-17歲兒童性別比113，隨著出生人口性別比逐漸改善，未來兒童性別比將趨於正常值。
3）留守兒童增多，城鄉比為4:6。2020年流動兒童和留守兒童城鄉比分別為9:1和4:6。
4）少兒撫養比下降、總撫養比上升。未來10年少兒撫養比將快速下降，但由於老年人口撫養比快速增加，社會總撫養比呈上升趨勢。
2、中國兒童格局面臨四大挑戰：
1）兒童數量減少影響消費總量、拖累經濟。當前我國的生命週期消費曲線呈“倒V型”，銀髮經濟較難彌補缺口。預計2023-2043年0-17歲兒童消費佔總消費比重從21.3%降至12.5%。
2）出生人口連續7年下降，生育率低迷，年輕人生育意願低。
3）區域教育不均衡，農村高中完成率僅5成，寒門難出貴子。2020年城鎮和農村兒童的高中完成率分別為81.2%、55.3%，城鄉差距25.9個百分點。
4）近4成兒童不與父母雙方共同居住，“原生家庭”支援弱化、社會關注支援不足，農村“留守兒童”更易產生心理健康問題。2020年63.6%的兒童與父母雙方一起居住，19.6%與父母中的一方一起居住，16.8%的兒童不與父母一起居住，合計有36.4%的兒童不能與父母雙方共同居住，其中超8成是受人口流動的影響。中國不僅面臨老齡化少子化，而且面臨大量留守兒童問題。聯合國兒童基金會資料顯示，中國有至少3000萬的17歲以下兒童面臨情緒或行為問題。我國在戶籍制度改革、教育公平等方面任重道遠。
3、如何應對？提振生育水平、重視兒童早期發展、推動公共服務均等化
1）鼓勵生育、提振生育水平，需要社會共擔。國際經驗看，補貼和生育水平正相關，其中法國、瑞典等福利支出佔比高、生育率維持高位，日本等國家補貼力度不足、陷入“低生育陷阱”。
2）關注兒童早期發展，投資人力資本，投資越早、回報越大。2010-2019年OECD國家平均花費在0-5歲教育階段的公共開支佔GDP比例平均值從0.63%增至0.72%。學前教育公共支出佔GDP比重與入學率呈正比，促進兒童在早期發展，有助於未來人力資本積累。
3）改革戶籍制度，推動常住人口市民化，教育等公共資源均等化。國際經驗看，隨著經濟的不斷發展，戶籍制度的功能從遷移限制向居民資訊登記轉變，勞動力自由流動是大趨勢。
正文
1 中國兒童格局：總量開始下降，性別比改善，留守兒童增多、少兒撫養比下降
相關定義：
根據聯合國《兒童權利公約》，兒童是指18歲以下人口，即0-17歲人口。醫學界將兒童規定為14歲以下作為醫學觀察年齡。我國的人口統計對年齡的分組，一般將0-14歲為定義為少年兒童。為覆蓋更多人群，本文將討論物件擴充套件到0-17歲。
其中，流動兒童是指“居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的0-17歲兒童人口，扣除市轄區內人戶分離部分”；留守兒童是指“父母雙方或一方跨鄉鎮街道外出流動半年及以上，留在原籍不能與父母雙方共同生活的0-17歲兒童”。
當前，中國兒童格局呈四大特點：
1）總量從“維持平穩”到“快速減少”。 未來20年兒童數量降幅或近50%，其中6-8歲年齡段的兒童數量降幅最大。從總量看，中國0-17歲兒童數量在1980年左右達峰值，此後隨著計劃生育實施後長期低生育率影響，兒童數量逐漸減少，1982-2010年從4.1億人降至2.8億人，之後隨著生育政策放鬆，生育堆積效應使兒童數量維持相對穩定， 2022年兒童總量約2.9億人。從佔比看，1953-2022年兒童數量佔總人口比重從41%降至20.4%，期間1964年為最高點46%。根據育媧人口《中國人口預測報告2024》“中方案”，2023-2040年0-17歲兒童的數量快速減少，佔總人口比重將從20.1%降至2040年的僅11.7%，此時老齡人口占比將超過26%，整體人口年齡金字塔呈一個“收縮狀”。分年齡看，按3歲為一個年齡組，2020年0-2歲、3-5歲、6-8歲、9-11歲、12-14歲、15-17歲年齡兒童分別為4163.7萬人、5279.3萬人、5590.9萬人、5283.1萬人、5021.3萬人、4427.2萬人，佔兒童總量比重分別為14%、17.7%、18.8%、17.7%、16.9%、14.9%。根據育媧人口《中國人口預測報告2024》“中方案”，2020-2040年，各年齡段兒童數量變動分別為-39%、-53.1%、-56.4%、-52.9%、-47.7%、-37.1%。
2）性別比改善，逐漸趨於正常值。 2022年0-17歲兒童性別比113，男童比女童多1700多萬人，隨著出生人口性別比逐漸改善，未來兒童性別比會逐漸趨於正常值。由於男孩死亡率高於女孩，為了讓婚育年齡階段的男女數量匹配，國際上將103-107設為出生人口性別比的正常值。從出生人口性別比看，1982年出生人口性別比約108，1990年上升至111.3，2000年高達116.9，2010年為118，2013年之後隨著生育政策逐漸放開，出生人口性別比下降明顯，2023年已降至104.5。1982-2022年0-17歲的兒童性別比從106.2增至113，由於出生人口性別比會反映在後續兒童性別比上，未來兒童性別比會逐漸趨於正常值。
3）留守兒童增多，城鄉比為4:6。 2020年流動兒童和留守兒童城鄉比分別為9:1和4:6。隨著城鎮化的提升，城鎮兒童佔比也呈上升趨勢，1982年城鎮化率從21.1%提升至63.9%，城鎮兒童佔比從16.6%升至62.9%。受人口流動影響，流動兒童和留守兒童增多。2010-2020年，流動兒童從3581.2萬人增至7109.3萬人，幾乎翻倍；留守兒童從5491萬人增至6693萬人，增長了21.9%。分城鄉看，2020年城鎮流動兒童、農村流動兒童佔流動兒童比重分別為90.1%和9.9%。2020年城鎮留守兒童和農村留守兒童佔留守兒童的比重分別為37.6%、62.4%。
4）少兒撫養比下降、總撫養比上升。未來10年少兒撫養比將快速下降，但是由於老年人口撫養比快速增加，社會總撫養比呈上升趨勢，預計2034年超過50%。撫養比是衡量勞動人口撫養老人和兒童負擔的指標，此部分使用0-14歲、15-64歲、65歲及以上的年齡分組。從少兒撫養比看，1990年-2010年少兒撫養比從41.5%快速降至22.3%，此後10年趨於平緩，2023年少兒撫養比為24%，未來如果沒有實質性的鼓勵生育政策出臺，少兒撫養比仍將快速下滑，至2035年降至約17%，此後保持平穩。從老年撫養比看，隨著老齡化程度不斷加劇，老年撫養比呈現快速上升的趨勢，2023年老年撫養比22.5%，預計2050年左右超過50%。與此同時，總撫養比隨著老年撫養比的快速增加而增加，2023年為46.5%，預計2034年左右超過50%，2040年增至60.9%、2050年增至71.4%。
2 中國兒童格局面臨的問題和挑戰
2.1 兒童數量減少影響消費量、拖累經濟增長，當前銀髮經濟較難彌補缺口
宏觀上看，由於經濟社會發展和歷史文化積澱的不同，各經濟體居民全生命週期消費路徑差異明顯，高收入經濟體全生命週期消費曲線向上傾斜、呈“N型”，中低收入經濟體全生命消費曲線向下傾斜、呈“倒V型”。 兒童時期儲蓄少，消費多，對於個體來說是負債階段，消費傾向較高，如果不考慮其他因素，兒童數量的減少會影響社會整體消費傾向。國際對比看，不同收入水平國家的分年齡消費情況不同，高收入經濟體的生命消費曲線是向上傾斜的，由於老年人口的醫療健康、長期護理成本等快速增長，消費水平整體隨年齡增長而上升；而中低收入經濟體的生命消費曲線是向下傾斜的，由於整體收入水平有限，老年居民更強的預防性動機和遺贈動機，老年階段的消費水平不高，進而對總體消費產生了一定抑制作用。聯合國人口署研究顯示，美國和日本的65歲+消費與25-65歲消費比值超過130%，我國該比值為85%，相比之下，美國和日本的0-24歲消費與25-65歲消費比值分別為75%、90%，我國該比值為110%。當前，我國的生命週期消費曲線呈“倒V型”，兒童數量和佔比下降帶來消費更快速的減少，老年人口占比提升帶來的消費增加難以抵消缺口。
從總量看，兒童的消費支出為家庭的剛性支出，2023年0-17歲兒童的消費性支出約佔社會總消費支出的21.3%，估算2043年佔比降至12.5%，對總消費貢獻明顯減少。 根據育媧人口《中國生育成本報告2024》，0-2歲嬰幼兒的消費性支出主要是食品、衣物、醫療保健和教育娛樂方面的支出，人均消費支出為24538元/年；3-5歲兒童的幼兒園和學前教育支出增加，人均消費支出36538元/年；6-14歲兒童在9年義務教育階段的人均消費支出27007元/年；15-17歲兒童的高中階段不再是義務教育，3年的人均消費支出29007元/年。參考美國、日本同時期的人均消費支出變動趨勢，使用育媧人口《中國人口預測報告》“中方案”的資料進行測算，預計2023-2043年0-17歲兒童消費佔總消費比重從21.3%降至12.5%。
從消費結構看，隨著未來兒童相關消費總量面臨下行壓力，6-14歲年齡段的兒童消費佔比降幅更大。 分年齡階段看，18歲以下的兒童尚未經濟獨立，消費以學習和素質培養為主，其中小學之前的嬰幼兒階段，重點的消費在食品飲料、服裝和教育方面，具體為奶粉、少兒培訓等；中學階段的少年逐漸形成自主消費觀，重點消費在食品飲料、服裝、教育、娛樂方面，對於潮流服飾、遊戲等方面的消費逐漸增加。根據測算，2023-2043年，0-2歲、3-5歲、6-14歲、15-17歲兒童消費佔總消費比重分別從1.9%、4.0%、11.5%、3.9%變為1.8%、2.7%、5.8%、2.2%，分別減少了0.1、1.4、5.8、1.7個百分點。
2.2 生育：出生人口連續7年下降，生育率下降，年輕人生育意願低
出生人口連續7年下降，第四輪嬰兒潮未出現。 新中國成立以來，中國先後出現三輪嬰兒潮，分別為1950-1958年的年均2100萬，1962-1975年的年均2628萬，1981-1994年的2246萬，之後逐漸下滑至2003-2012年的1600萬上下，其中2012年為1635萬。第四輪嬰兒潮原本應在2010年後出現，但因長期嚴格執行的計劃生育而消失。此後，生育政策開始鬆動，2013年“單獨二孩”、2015年“全面二孩”、2021年“全面三孩”，但未能扭轉低生育趨勢。2013-2015年出生人口分別為1640、1687、1655萬，出生人口在2016年達1786萬、創2000年以來峰值；但2017年開始，出生人口連續七年下滑，至2022年已跌破千萬大關，2023年902萬，比2022年減少54萬人，繼續創歷史新低。
一方面，嬰兒潮人口逐漸退出育齡階段，主力育齡婦女仍處下降階段。 由於出生人口進入育齡期的數量會直接影響育齡婦女的數量，對主力育齡婦女數量的影響較為明顯，資料顯示，出生人口滯後27年的走勢與主力育齡婦女走勢幾乎同步，未來一段時間，1988-1994年間嬰兒潮期間出生的人口仍是我國生育主力，但後續進入育齡期的女性在持續減少，主力育齡婦女數量持續下降。根據育媧人口《中國人口預測報告》“中方案”，預計到2030年育齡婦女數量降至3億、主力育齡婦女數量降至1.2億，較2022年分別下降3.8%、17.4%，2050年分別降至2.1億、0.9億，較2022年分別下降31.5%、37.4%。在此背景下，出生人口下降壓力較大。
另一方面，2023年中國總和生育率降至1左右，不足更替水平（2.1）的一半。 值得注意的是，世代生育意願下降，年輕一代生育意願低，00後平均打算生育子女數僅1.48個。2021年國家衛生健康委調查顯示，育齡婦女生育意願繼續走低，2017、2019、2021年平均打算生育子女數為1.73、1.76、1.64個，作為生育主體的“90後”、“00後”僅為1.54個和1.48個。
全球範圍看，東亞地區生育率全球最低，以“少生精養”為主，且婚育文化傳統、勞動強度高等會制約生育意願和生育水平。
1）生育率極低，2023年東亞地區總和生育率1.01，是全球總和生育率最低的地區。 根據聯合國《世界人口展望2024》，2023年東亞總和生育率1.01、歐洲1.4、北美洲1.6、拉美和加勒比地區1.81、大洋洲2.14、非洲4.07。具體國家看，2023年東亞代表國家中國、日本、韓國的總和生育率分別為1.02、1.2、0.72，處全球較低水平。
2）生育成本高。 東亞地區育兒成本全球前列，根據育媧人口的《中國生育成本報告2024》，在韓國把一個孩子撫養到18歲所花成本相當於人均GDP的7.8倍（2013年）、中國為6.3倍、日本為4.3倍（2010年）。
3）性別工資差距較大。女性面臨“母職懲罰”，在職場晉升等方面處於弱勢地位。 根據OECD資料，2021年OECD國家平均性別工資差距12%，其中韓國、日本、美國、法國分別為31.1%、22.1%、16.9%、11.8%。根據BOSS直聘研究院在2022年3月釋出的《2021年中國職場性別薪酬差異報告》，中國城鎮就業人群性別薪資差距為22.9%，這在OECD國家處於前列。
4）婚育文化傳統。 東亞長期受儒家文化影響，婚姻觀傳統，大多數國家中非婚生育往往是被禁止甚至被唾棄，非婚生育接受度極低。所以東亞的婚育模式一般是先婚後育，所以生育率更容易受到推遲婚姻的影響。根據OECD資料，2020年韓國、日本非婚生育比例分別為2.5%、2.4%，遠低於OECD平均值41.9%。
2.3 教育：區域教育不均衡，農村高中完成率僅5成左右，寒門難出貴子
當前，教育存在區域結構不均衡，包括城鄉教育差距、教育資源分配不均等，代際流動趨緩。
1）教育資源方面，教育總需求減少，但區域差距擴大，鄉城差距明顯增加。 人口週期波動會對影響不同年齡段的人口變動，隨著2017年出生人口開始減少，對應3年後學前教育年齡人口減少、6年後小學年齡人口減少、12年後初中年齡人口減少及15年後高中年齡人口減少。受人口鄉城遷移和流動的影響，雖然教育人口總量呈現下降的趨勢，但是區域間的教育供需差距仍有擴大。分割槽域看，人口流入和出生率較高的區域，學位供應壓力增加；而人口流出或者出生率較低的區域，由於面臨受教育人口減少壓力，會面臨“學生荒”的學位供應過剩。
分城鄉看，由於城鄉教育差距較大，很多農村家庭不惜花費高價將孩子送到城裡讀書，這會進一步加劇城鄉教育入學需求分化。由於大量鄉村人口湧入城市，對優質教育資源需求增加，城市相關教育學位緊張；而偏遠地區、教育落後的農村地區生源不足，大量學位面臨空置。 根據復旦大學社會發展與公共政策學院副院長、教授的研究，2020-2040年，農村地區小學適齡兒童規模降幅比城鎮多20個百分點，由於生源的城鄉流動，農村地區小學適齡兒童數量降幅會更大。
教師資源方面，小學階段城鄉資源配置不均，農村高素質教師質量有待提升。 當前，高素質教師持續向發達地區集聚，農村地區由於教育環境艱苦等原因難以吸引和留住優質教師資源，並且由於鄉村分佈更為分散，優質教育資源難以聚集，教育資源的配置相對低效。根據《中國教育統計年鑑2022》，小學階段，城市、鎮、鄉村的生師比分別為17.9、16.5、12.9，初中階段分別為13、12.8、11.5，高中階段分別為12.3、13.2、13.3。從學歷分佈看，高中階段專任教師90%以上是大學本科畢業，城區研究生比例略高於村鎮。初中階段專任教師的專科比例有所提升，城市、鎮、鄉村的比例分別為4.6%、10.2%、12.5%。小學階段城鄉資源配置差距更大，城市、鎮、鄉村專任教師是專科的比例分別為15.3%、27.4%、34.8%，本科的比例分別為79.9%、70.8%、62.3%。
2）教育程序方面，城鄉教育差距顯著，農村高中完成率低且超齡兒童更多。
在校率方面，根據國家統計局《2020年中國兒童人口狀況事實與資料》，2020年6-11歲、12-14歲、15-17歲年齡的城鎮兒童在校率分別為90.6%、94.9%、94.5%，農村兒童在校率分別為90.2%、95.2%、88%，城鄉差距分別為0.4、-0.3、6.5個百分點，高中學齡兒童的教育城鄉差異更加明顯；
教育完成情況，2020年城鎮兒童的小學、初中、高中完成率分別為98.7%、95.9%、81.2%，農村兒童分別為97.3%、88.8%、55.3%，城鄉差距分別為1.4、7.1、25.9個百分點。
此外，農村的超齡兒童比例更多，由於家庭和經濟等方面的問題，會有更大的輟學機率。資料顯示，城鎮小學在校生中13歲及以上比重1.8%、初中在校生中16歲及以上比重8.2%，農村的比重分別為3.3%、11.9%，小學和初中超齡兒童佔比的鄉城差距分別為1.5、3.7個百分點。
3）階層流動方面，教育機會不均、社會資源分配不均等、貧富差距拉大等直接影響社會流動，寒門難出貴子。 近年來，中國收入差距有所縮小，1978年中國收入基尼係數0.371，2008年達峰值0.491，此後回落維持，近年維持在0.46-0.47。由於財富具有累積效應並且可以代際傳遞和橫向轉移，財富差距往往比收入差距更為顯著，1995-2000年中國財富前10%人群的份額從40.8%升至47.8%，2015年升至67.4%，此後維持平穩，但是財富差距仍處高位。而後50%人群的財富份額從1995年的16%降至2010年的7%，近年在6%左右。對低收入家庭和農村地區來說，實現階層跨越的途徑是教育，但是由於教育資源不均衡等原因，這些學生難以獲得高質量教育資源，名校錄取中來自農村和寒門的比例相對較低。1978-1998年北大清華等名校農村學生超三成，90年代中期開始下降。2024年清華在內地招生約3500名，透過自強計劃錄取278位來自邊遠貧困的農村學生，佔比不足10%。
2.4 流動：近4成兒童不與父母雙方共同居住，“原生家庭”支援弱化，“留守兒童”易產生心理問題
受人口流動、外出務工等因素的影響，有近4成兒童不能與父母雙方共同居住。 根據國家統計局《2020年中國兒童人口狀況事實與資料》，2020年63.6%的兒童與父母雙方一起居住，19.6%與父母中的一方一起居住，16.8%的兒童不與父母一起居住，合計有36.4%的兒童不能與父母雙方共同居住，其中超8成是受人口流動的影響，包括留守兒童以及因流動而不能和父母雙方一起居住的兒童。
1）分結構看，不與父母共同居住的留守兒童更多與祖父母一起居住、佔比23.3%，流動兒童更多與其他成年人或兒童居住、佔比21.6%。 其中，留守兒童中與父母一方居住、與祖父母居住、與其他成年人或兒童居住的比例分別為59.6%、23.3%、17.2%；流動兒童中與父母雙方居住、與父母一方居住、與祖父母居住、與其他成年人或兒童居住的比例分別為61.8%、13.1%、3.5%、21.6%。
2）分城鄉看，農村留守兒童中不與父母居住的比例明顯高於城市，且多由祖父母隔代照料。 城鎮留守兒童中與父母一方居住、與祖父母居住、與其他成年人或兒童居住的比例分別為68.1%、16.9%、15%；農村留守兒童分別為54.4%、27.1%、18.5%。
原生家庭支援弱化、社會支援不足，農村留守兒童心理健康問題更容易出現。 一方面，對於農村留守兒童來說，父母長期外出打工，由於缺少居所以及上學和生活成本等問題，他們大多隻能與祖父母輩生活在一起，由於年齡偏大、文化程度相對低，祖父輩的家庭教育存在不足，不利於兒童早期發展。另一方面，母親受教育程度越高，越可能為孩子提供更高質量的教育，但是受教育程度與作為孩子主要照管負責人的比重呈反比，母親照料缺失是造成幼兒認知滯後的關鍵因素之一。聯合國兒童基金會資料顯示，中國有至少3000萬的17歲以下兒童面臨情緒或行為問題，約佔兒童總量的十分之一，農村兒童面臨心理問題的比重或更高。由於心理教育缺失、擔心隱私洩露或者受到嘲笑，兒童往往不會因為心理健康問題尋求幫助，如果問題嚴重的話難以自愈，更需要外界幫助。
當前中國城鄉教育分佈仍不均衡，農村面臨更多的生源流失和留守兒童問題。 城市戶籍制度是留守兒童增多的主要原因之一，由於戶籍限制，農民工子女在城市上學較為困難，只能回戶籍地上學，和父母長期分離。此外，戶籍制度限制了流動人口市民化程序，對流動兒童的社會融合形成羈絆，影響其在教育、醫療等方面的權益實現。1949年之後，中國逐漸形成了戶籍管理制度，1958年《戶口登記條例》明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”，並逐漸與教育、醫療、住房、就業等社會資源掛鉤，由此控制人口自由遷徙。改革開放後，特別是1990年代以來，戶籍管理逐漸鬆動，人口開始跨越戶籍限制大規模流動。根據2023年7月，國務院《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出“全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。”2023年，中國常住人口城鎮化率為66.16%，戶籍人口城鎮化率僅48.3%，約2.5億農民工及家屬子女未享受市民待遇。
3 如何應對？—提振生育水平、重視兒童早期發展、推動公共服務均等化
3.1 全面放開並鼓勵生育，提振生育水平需社會共擔
由於女性地位提升，養育兒童責任逐漸從“女性為主”變為“夫妻共擔”。 根據家庭經濟學理論，家庭成員會根據比較優勢進行時間和角色的分配，以實現家庭效用的最大化。在傳統經濟環境下，女性從事家務工作，男性從事市場工作，“男主外、女主內”是最優的資源配置模式。而在現代經濟環境下，隨著女性受教育程度提升，越來越多的女性進入職場從事市場工作，經濟獨立、思想自由，傳統家庭分工模式發生變化，經濟發展和受教育水平提高為女性提供了更多就業機會，社會地位上升。女性不再只作為“家庭主婦”，而是進入職場實現自己的人生價值。因此，隨著女性在勞動市場中地位提升，其工資也會增加。隨著性別工資差距縮小，基於家庭效用最大化理論下的家庭分工也逐漸變為夫妻共擔的模式。
從經濟學角度看，當前家庭意願生育水平低於社會意願水平，生養育成本需要社會共擔。 根據家庭經濟學的相關理論，生育成本直接影響家庭生育子女的數量，政府和社會提供生育補貼可以補償家庭生育成本，減輕家庭育兒負擔，提高家庭實際生育水平、縮小社會“生育赤字”。由於生育存在外部性，如果生育的成本收益分配不清晰，就會導致個人生育意願明顯低於社會整體需要的生育水平。
國際經驗看，補貼和生育水平正相關，其中法國、瑞典等福利支出佔比高、生育率維持高位，日本等國家補貼力度不足、陷入“低生育陷阱”。
大部分歐洲國家提供“慷慨”的補貼來減輕家庭育兒負擔，生育率水平也相對更高，比如北歐國家家庭福利支出佔比普遍高於南歐和亞洲其他發達國家，生育率也相對較高，2021年北歐、南歐、東亞總和生育率分別為1.58、1.33、1.17。
相比之下，日本、韓國、新加坡等亞洲國家在經過長時間的人口控制之後也開始學習歐洲家庭政策，透過降低家庭生育、養育負擔、促進性別就業平等來鼓勵生育，但是由於政策轉變時間較晚、生育支援力度不足等原因，對生育率的提振效果並不明顯，陷入“低生育陷阱”。2022年日本、韓國、新加坡總和生育率分別為1.26、0.78、1.05。
此外，由於看護孩子的時間和精力成本高昂，這也體現在孩子入托、入幼、入學難，OECD國家透過政府新建托幼機構來降低看護孩子的時間成本、減輕家庭育兒負擔，2020年OECD國家大部分0-2歲入托率在10%-60%之間，平均為36.0%，入托率越高、生育水平越高。
為提振生育水平、推動人口結構健康發展，我們建議：全面放開生育，加快構建生育支援體系，大力鼓勵生育。 一是全面放開生育，讓生育權重新回到家庭，充分尊重每個人的生育意願。二是實行差異化的個稅抵扣及生育補貼、購房補貼等政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。三是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，並對隔代照料發放補貼。四是進一步完善女性就業權益保障，並對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。五是加大教育醫療投入，給予有孩家庭購房補貼，降低撫養直接成本。六是加強保障非婚生育的平等權利。七是建立男女平等、生育友好的社會支援系統，比如男女平等的育產假等。八是支援輔助生育。
3.2 重視兒童早期發展，投資人力資本，投資越早、回報越大
“郝克曼曲線”由諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·郝克曼提出，主要說明了教育投資回報率與年齡的關係，越早投資、回報越大。 研究顯示，對0-3歲早期教育的投資回報率最高，達到了1:18，而隨著年齡的增長，投資回報率逐漸降低。具體來說，3-4歲的教育投資回報率為1:7，小學階段的回報率再次降低至1:3，到了大學階段，投資回報率降至1:1。
兒童早期發展對個人能力形成至關重要，充足營養和優質的早期教育是基礎。 嬰幼兒的視聽覺能力、認知能力、情感控制能力等發展的關鍵期在分娩前的4個月到分娩後40個月，有約80%的能力在此期間形成。在3歲時，人的近90%腦重量已形成。如果早期發育不良，那麼獨立意識、社會意識、情緒控制等方面的高階能力發展會受阻。而充足的營養和優質的早教會促進兒童早期大腦和能力的發展，一方面，營養為大腦提供充足能源，刺激神經元的連線，另一方面，正確積極的刺激、關愛等因素給兒童早期發展提供積極影響，促進大腦正常發育。
各國越來越重視學前教育，將其作為提高整體教育水平的手段，政策支援力度逐漸增加，2010-2019年OECD國家平均花費在0-5歲教育階段的公共開支佔GDP比例平均值從0.63%增至0.72%。 根據國際教育標準分類法（ISCED），學前教育屬於第0層次的教育，是對兒童進行指導的最初階段。與其他教育不同，由於此階段兒童年齡較小，學前教育通常包括教育和照看兩種功能，一般來說0-3歲的兒童更多對應照看功能，4-5歲兒童更多對應教育功能。根據OECD資料，2013-2022年3歲以下兒童的幼兒發展和護理課程平均入學率從28%升至32%。歐盟委員會設定的目標是，2030年3歲以下兒童接受正規兒童保育的比重至少45%。3-5歲兒童的學前教育入學率超過90%。從公共支出的角度看，2010-2019年OECD國家平均花費在0-5歲（即6歲以下）幼兒教育階段的公共開支佔GDP比例平均值從0.63%增至0.72%。
根據公共支出和私人支出所佔比例不同，可以把OECD主要國家的學前教育財政支出結構分為三類：
第一類以公共支出為主，政府是學前教育成本的主要承擔者，公共支出佔學前教育支出的90%以上，比如法國、瑞典，這些國家福利水平高，公共財政對學前教育提供較大補助，2019年瑞典、法國花費在0-5歲幼兒教育階段的公共開支佔GDP比例分別為1.56%、1.26%，在OECD國家中排名第2、4；
第二類是公共支出與私人支出並重，學前教育中的公共支出一般佔學前教育總支出的70%左右，比如美國、澳大利亞等國家，這些國家福利水平不高，學前教育更多由政府和市場共擔，2019年澳大利亞、美國花費在0-5歲幼兒教育階段的公共開支佔GDP比例分別為0.64%、0.34%；
第三類以私人支出為主、近年公共支出佔比增加明顯，比如韓國、日本，2019年花費在0-5歲幼兒教育階段的公共開支佔GDP比例分別為0.91%、0.81%，較2010年增加0.32、0.47個百分點，近年佔比增長幅度在OECD國家中排名第2、4。
可以看到，學前教育公共支出佔GDP比重與入學率呈正比。 由於學前教育對未來全民素質的提升較為重要，更多的補助會帶來更高的入學率，從而促進兒童在早期的發展水平，有助於未來人力資本的積累。
為提高人口素質和人力資本水平，建議關注兒童早期發展，重視兒童心理問題。 兒童早期發展是指0-5兒童早期綜合性發展，包括兒童體格發育、心理發育等，完善早期發展有助於兒童建立從學前階段倒小學的銜接。在兒童心理健康問題方面，一方面完善心理健康教育體系和治療體系，最佳化相關公共服務供給，興建高質量託兒所，另一方面需要營造寬鬆的社會氛圍，加強公共宣傳，減輕兒童對心理問題的病恥感，消除心理健康汙名化等。
3.3 完善戶籍制度，推動常住人口市民化、公共資源均等化
我國的戶籍制度不僅僅是個人身份認定，還是獲取社會福利、教育機會、醫療保障等公共資源的門檻。近年戶籍制度管理逐漸鬆動，城區常住人口300萬以下的城市已經基本不存在落戶限制，但是大城市的落戶放鬆程序緩慢，公共服務與戶籍掛鉤的現象仍然存在，例如在教育、工作、住房等方面存在較大差距。 教育方面，在子女教育和高考上，戶籍與非戶籍人口存在差距。2012年異地高考改革開始，部分城市放開異地高考，但北京天津等地明確進城務工隨遷子女只可參加專科招生，不能參加本科招生，因此部分流動人口子女不得不回戶籍地參加高考。根據《中國流動子女發展報告2021》，2020年共有25.6萬隨遷子女報名參加高考，佔當年在校生的比重2.39%，遠低於流動人口占全國人口的比重25%，說明隨遷子女接受高等教育的機會低於全國平均水平。工作方面，戶籍和非戶籍人口在就業機會方面存在差距，部分體制內招考需要戶籍人口才能參與。住房方面，當前京滬深及海南部分城市仍有限購，流動人口穩定居住需求難以滿足。資料顯示，2022年廣東、浙江、上海、北京、江蘇等13個省級及以上地區的常住人口多於戶籍人口，說明這些區域人口整體淨流入，且存在流動人口市民化空間，河南、安徽、貴州等18個省級及以上地區常住人口少於戶籍人口，整體面臨人口流出壓力及養老負擔壓力。
對人口流入地來說，流動人口市民化能夠減少留守兒童數量，在供給端增加穩定勞動力、增強城市發展動力，在需求端擴大消費、購房等需求，進而提振經濟，整體收益大於成本。 一是流動兒童是城市未來的勞動力，流動人口市民化一方面能夠讓其享受平等的教育、醫療等公共服務，有助於整體人力資本積累，另一方面流動人口能夠變成穩定勞動力，緩解勞動力短缺和流失。二是流動人口變為市民之後，社會保障更為穩定，預防式儲蓄減少，會帶來消費、購房等方面的需求增加，從而為經濟增長貢獻更多力量。三是戶籍制度改革的成本是需要花費一些公共福利支出，比如隨遷子女的教育經費支出、醫療保障支出、養老補貼支出、社會救濟補助等，但平均每個外來人口進城落戶增加的邊際成本有限，因為當前居住證制度背景下，外來流動人口能夠享受當地很多公共服務，僅面向當地戶籍人口的公共支出較少，養老補貼是主要支出，但是短期內不需要一次性支出，且最終這些支出是由中央和地方共擔，能夠減輕地方政府財政壓力。
對於人口流出地來說，能夠實現資源要素的市場化配置，緩解區域養老負擔和財政壓力 。當前，人口老齡化是大趨勢，人口流入地的養老賬戶得到充實，但是人口流出地區養老負擔加重。部分流動人口在流入地工作生活，貢獻當地稅收，但是在戶籍制度限制下，他們老年階段會回到戶籍地生活，對當地財政形成負擔。2000-2022年黑龍江、遼寧、吉林的戶籍人口數-常住人口數分別從-108.9萬、-54.7萬、-48.7萬人變為358.1萬、201.8萬、-57.6萬人，戶籍人口數量逐漸超過常住人口數量，意味著養老負擔不斷加重。2023年遼寧、吉林、黑龍江養老金撫養比（在職/退休）分別為1.4、1.3、1.3，遠低於全國的2.5，東北地區的撫養負擔更重。
當前，根據戶籍制度的登記方式和用途可以分為三類：
第一類是以個人為主體進行登記，且公民資訊登記主要用於民事身份證明，歐美等西方發達國家大都以這種為主；
第二類是以家庭為登記主體，且公民資訊登記主要用於人口統計、治安、選舉等公共管理，例如日本、韓國等；
第三類是以家庭為登記主體，且公民資訊登記不僅用於人口統計、治安、選舉，還與公共服務供給等領域掛鉤，例如越南、中國。
國際經驗看，隨著經濟的不斷發展，戶籍制度的功能從遷移限制向居民資訊登記轉變，勞動力自由流動是大趨勢。 在工業革命之前，歐洲的封建農奴制國家限制農民流動，身份登記與住所緊密聯絡，在工業革命開始後，各國逐漸放鬆勞動力流動限制。比如德國1867年頒佈的《自由遷徙法》允許勞動力自由流動，當前德國教育體制實施租售同權制度，租房同樣可以享受入學資格，小學階段的學生需根據就近入學的原則進入住房所在地指定學校就讀，從初中起入學條件主要為平時成績、老師評價和家長選擇，住房所在地不再成為評判標準。日本在1941年頒佈新的《戶籍法》賦予了人口遷徙自由，標誌著其現代戶籍制度建立。當前，日本的戶籍制度是登記制，主要實行“戶隨人走”，且戶籍與社會福利脫鉤，國民可以在全國範圍內自由流動。
是該改革戶籍制度了，推動教育等公共資源的均等化。 一是深化推進戶籍制度改革，消除人口自由遷移的枷鎖，更好發揮戶籍制度的資訊登記功能，方便民事事務處理。二是完善公共服務、產業等空間佈局，推進公共服務均等化。未來城市規劃應該尊重人口流動規律，不能車多了限號，人多了往外攆人。推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。三是最佳化區域教育資源和土地等資源供應。增加人口流入地區的中小學投入建設資金，推行新增常住人口與土地供應掛鉤、跨省耕地佔補平衡與城鄉用地增減掛鉤。
