公立醫院PPP模式的一次失敗嘗試。
撰文丨文慧
責編丨汪航
9年前，廣西南寧市五象新區的一處工地施工現場熱火朝天，首個市級兒童專科醫院正加緊建設，紅白相間的外牆建築勾勒出一間現代化醫院的輪廓。
9年後的今天，這家“明星”醫院——南寧市兒童醫院，仍未開診。公開資料顯示，該院是當地迎接自治區成立60週年的重點專案，總投資7.4756億元，是一家擬建規模500張床位的公立三級兒童專科醫院。
自2015年9月開工到2018年6月主體結構封頂，南寧市兒童醫院僅用兩年多的時間便初具規模，但當各界期待醫院能在2020年如期開診時，工程進度卻意外放緩，直至“爆雷”訊息的出現……
“醫學界”瞭解到，醫院建設9年卻遲遲不能開診的背後，是又一PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴關係）醫院專案的挫敗。
南寧市兒童醫院
醫院始建於PPP模式元年
南寧市兒童醫院建設專案始於2013年9月。
根據規劃，醫院專案總投資為7.4756億元（原可行性研究報告批覆了5.93億元，後採用PPP模式追加投資，覆蓋設施裝置、醫療器械以及醫務人員的儲備培養等額外費用），總建築面積將近6萬平方米。
專案一經公告就引起各方關注。當地曾表示，醫院建成後，不僅能完善五象新區的醫療配套，還將填補南寧市沒有市級兒童專科醫院的空白，有效緩解南寧市兒童醫療資源缺乏和就醫環境不理想的局面。
2014年，南寧市兒童醫院被確定為市重大衛生專案，並被納入南寧市衛生計生事業發展“十三五”規劃。2015年5月，南寧市發改委將該專案納入政府與社會資本合作（PPP模式）專案庫。
頭頂“廣西壯族自治區成立60週年獻禮工程”“十三五規劃中的重點民生工程”“南寧市首個市級兒童專科醫院”“南寧市首個醫療PPP專案”等多個光環，南寧市兒童醫院於2015年9月26日舉辦了開工儀式，正式破土動工。
南寧市2015年的建設公告
也是在2015年，PPP作為一種公私合作建設基礎設施、提供公共服務的機制在我國得到了空前發展。
據“中國政府網”，2015年，國務院及相關部委密集出臺了一系列政策檔案，大力推廣PPP模式。地方政府積極跟進，紛紛推出各類基礎設施和公共服務的PPP專案。2015年因此也被市場稱之“PPP元年”。
2015年被譽為PPP元年
有專家在接受採訪時表示，PPP模式不僅有助於增加高質量和高效益的基礎設施投資，擴大總需求，也有利於破除壟斷，便利市場準入，激發市場活力。
2016年，南寧市兒童醫院進入了施工期，並被當地列為年度重點推進的10個PPP專案之一。這一年，“中國政府網”的報道稱，“PPP”再度成為地方政府工作中的高頻詞，一些代表委員還準備提交有關PPP議提案。
次年，成立僅不到一年的廣投國醫中標該PPP醫院專案社會資本方，與南寧市第六人民醫院共同設立南寧市兒童醫院運管公司。
引入社會資本方後，南寧市兒童醫院建設仍在有序推進。
2017年10月，南寧市第六醫院訊息稱，一期門診樓建設已接近尾聲，外牆裝修已基本完成，一期住院樓正在工程施工；2018年6月，《南寧晚報》報道顯示，一期工程的門診樓建設已經完工，並通過了現場驗收，一、二期住院樓的主體結構也已封頂。
多方訊息均預計，醫院有望在2020年初開業。但2018年完成主體建設後，該院卻遲遲未能投入使用，專案建設被按下了“暫停鍵”。截至目前，該院仍未投入使用。
醫院PPP專案簽約儀式
“爆雷”了
對於南寧市兒童醫院的建設問題，2018年8月，南寧市衛健委的一紙報告初步道出了癥結所在：
一是專案一期代建工作尚未終止，已完成的專案工作仍未完成分割、交接，專案公司未能全面履行業主職責；
二是由於專案前期資金是政府資金，後續資金籌措採用PPP模式，所以參建單位較多，關係較普通建設專案更為複雜，且建設時間非常緊迫，故在前期的報建手續中存在滯後；
三是專案室內裝修施工圖設計未完成稽核備案；
四是專案融資尚未到位。
報告中提到的專案公司，正是廣投國醫與南寧市第六人民醫院共同設立的南寧市兒童醫院建設運營管理公司。
其中，廣投國醫持股59.31%，南寧市第六人民醫院持股40.69%，承擔專案一、二期住院樓及感染樓等工程建設。天眼查資訊顯示，廣投國醫成立於2016年11月，業務主要是投資醫療行業。
南寧市兒童醫院效果圖/圖：醫院官網
到了2019年，南寧市審計局經審計，指出了南寧市兒童醫院專案仍存在6大問題，首當其衝的是社會資本方資格問題。
南寧市衛健委回應稱，當時資格預審設定的條件，政策上是允許的，但聯合體中標後反映出的問題確是影響專案推進的重大障礙，針對社會資本方實力弱，衛健委將嚴格按照合同進行督促，要求資本方履行職責和義務，加大融資力度積極籌措資金，儘快完成專案後續建設。
2022年11月，南寧市衛健委釋出《關於南寧市兒童醫院PPP專案實施情況專項審計調查發現問題的整改報告》，顯示這一醫院PPP專案存在多達12項問題，其中包括未按合同要求採購醫療裝置、未按照合同要求公開招投標等。
南寧衛健委指出，由於社會資本方違反合同約定，將解除專案合同，清退社會資本方和重新招標採購新的專案實施方開展工作，爭取在2023年12月底專案能投入正常運營。
然而，在這一期限到來前，當地居民等來的不是醫院正常營業，而是被接管的訊息。
2023年7月，南寧市第二婦幼保健院釋出的一則招聘公告中提到，根據南寧市政府部署，該院即將整體搬遷接管南寧市兒童醫院、南寧市婦產醫院。這一資訊顯示，南寧市第二婦幼保健院已成為南寧市兒童醫院專案的“新業主”。
提出清退社會資本方、公立醫院接管等措施後，南寧市兒童醫院至今仍未開診。
糾紛加劇
直到一個多月前，上市公司黑芝麻的一紙公告，將這起PPP醫院專案的背後糾紛重新擺到了檯面上。
綜合公告資訊，2020年4月，黑芝麻以6553萬元的總投資額，成功購入廣投國醫36.406%的股權，成為該公司的最大股東。
隨後，南寧市兒童醫院向廣發銀行南寧分行申請了一筆5.05億元的專案專用貸款，期限從2020年9月10日起至2027年9月9日止。為此，黑芝麻以其持有的廣投國醫股權為該借款提供質押擔保。
黑芝麻稱，因該擔保事發十分緊急，南寧市兒童醫院原在 交通銀行 的專案專項貸款須限時置換，否則部分貸款出現逾期，影響專案其他貸款額度發放。
因此，黑芝麻在該項擔保過程中，未能及時就該事項履行審議程式。
2022年11月8日，在南寧市衛健委釋出審計整改報告的四天後，廣發銀行南寧分行以南寧市兒童醫院違反貸款協議為由，主張將上述貸款全部提前到期，並向南寧中級人民法院提起訴訟。一審判決後，黑芝麻不服並提起上訴。
今年11月12日，二審判決下達，南寧市兒童醫院償還廣發銀行南寧分行貸款本金1.99億元、利息600萬元、律師費4.5萬元。
此外，黑芝麻對南寧市兒童醫院不能清償部分的二分之一承擔賠償責任，賠償金額以所持廣投國醫公司的6553萬元股權的價值為限，黑芝麻承擔賠償責任後，有權向南寧兒童醫院追償。
而對於南寧市衛健委審計報告中列舉的多處違規操作，黑芝麻工作人員告訴“南都灣財社”記者，公司只持有廣投國醫一部分股權，但具體的股東由另外的負責人擔任，因此公司對於廣投國醫具體的情況也不瞭解。
時至今日，黑芝麻跨界辦醫折戟沉沙，但“保殼”成功；南寧市兒童醫院PPP專案則已收回後重啟，有望在年底開業；另據《南方都市報》報道，廣投國醫與南寧市兒童醫院建設運營管理有限公司，已被刑偵調查。
南寧市衛健委回覆網友問詢
醫院PPP專案或將退出舞臺
回顧南寧市兒童醫院9年多的建設歷程，無疑是PPP模式在醫院建設專案中的一次失敗嘗試。
從理論上看，這一合作模式透過公平競爭和合理的回報機制，激勵社會資本方參與，可以減輕政府的財政負擔，解決資金短缺問題，完善資源配置，提高醫療服務供給效率。
2014年9月，財政部發布《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提及醫療是重點關注領域。同年11月釋出了第一批PPP示範專案名單，共計30個專案。
其中，江蘇省如東縣中醫院PPP專案是首批列入這一示範名單專案之一，也是成功的案例之一。
據悉，該醫院由如東縣政府授權如東縣國有公司作為政府出資人，並授權其與引入的社會資本共同出資成立一期醫療中心專案公司和二期養老中心專案公司。如東縣政府與兩個專案公司分別簽署PPP專案特許經營協議。
2017年7月，如東縣中醫院整體搬遷完成，醫院官網介紹，自遷建以來，醫院運營質態向上向好，已於2017年成功建立成為三級乙等中醫院，是縣內唯一的三級醫院。
2023年門診量超55萬人次，出院人次2.8萬。同時，作為縣內唯一一家法人治理試點單位，醫院連續七年績效評估成績優秀。2022年公立中醫醫院績效考核得分733.92分，等級為B+，醫院連續兩年國考成績獲評B+等級，位列南通第一方陣。
如東縣中醫院/圖：如東縣中醫院官網
實際上，和如東縣中醫院一樣成功落地的PPP專案並不少。
比如，長沙市衛健委曾報告，“2023年11月1日，長沙市中心醫院醫療綜合樓建設專案績效評價啟動會召開，標誌著‘健康長沙’建設PPP專案市直第四個在建子專案順利投入使用並進入運營期，正式納入績效評價範圍。這是長沙市公立醫院高質量發展的豐碩成果之一。”
“健康長沙”建設PPP專案啟動於2019年。據長沙衛健委訊息，該專案總投資近200億元，主要建設內容包括醫院（含綜合醫院、專科醫院）、基層醫療機構、醫療裝置購置等70個子專案。專案的銀行授信規模、專案覆蓋層級、融資運營機制等在全國均屬於首創。
對於PPP醫院專案來說，有成功經驗，自然也有失敗案例。同樣入選示範名單專案的河南省三門峽靈寶市第一人民醫院就已黯然離場。
該專案按三級醫院標準設計，擬開設床位1180張，總投資約12.6億元。但在2020年1月6日，社會資本方“神州長城”A股、B股雙雙正式退市，專案無以為繼。2021年，靈寶市新醫院在建工程被掛牌出讓。
近年來，類似的醫院PPP專案中止或轉讓的訊息屢見報端。重慶醫科大學附屬第三醫院是一家PPP模式下的醫院，12月9日，該醫院的部分權益被標價6.25億元拍賣。目前，醫院運營未受拍賣影響，正常進行中。
有業內專家告訴“醫學界”，醫院PPP專案與其他PPP，比如高速公路、環保等不盡相同，其他專案屬於簡單標準化專案，體系成熟邏輯清晰，而醫院建設包括後面的科室建設有巨大的“非標”特點和不確定性，“利益回報、建成周期與成本消耗都在不斷動態變化中。”
2023年11月，國家發展改革委與財政部聯合釋出了《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，指出自政府和社會資本合作（PPP）模式實施近十年以來，已在改善公共服務和拉動有效投資方面發揮了積極作用。
指導意見同時承認，PPP在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。為此，指導意見提出了18項具體措施，旨在規範和最佳化PPP模式的實施。
在附件《支援民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）專案清單》中，共列出了30個支援民營企業參與的特許經營新建專案。值得注意的是，醫療衛生領域並未被納入其中。
這被認為是PPP模式將從公立醫院專案中默默消失的訊號。
參考資料：
1.南寧晚報：南寧市兒童醫院10月建成
2.南寧市衛健委：關於南寧市兒童醫院專案建設推進情況的自查報告；關於南寧市兒童醫院PPP專案實施情況專項審計調查發現問題的整改報告
3.南方黑芝麻：關於為下屬控股公司提供擔保的公告；關於擔保訴訟及控股股東承諾事項的公告；關於公司控股股東兜底承諾履行進展情況的公告
4.南方都市報：踩雷南寧市兒童醫院PPP專案，黑芝麻或因對外違規擔保戴帽
5.紅網：2023年衛生健康工作年度報告出爐 長沙人請查收
6.中國證券報：別了 000018！神州長城AB股同時謝幕 245億市值灰飛煙滅
來源：醫學界
校對：臧恆佳
編輯：趙 靜
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